規(guī)章制度的理解，預(yù)算法實(shí)施條例關(guān)于預(yù)算績效管理規(guī)定的解讀（預(yù)算法實(shí)施條例 績效）

《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）于10月1日正式施行?！稐l例》貫徹落實(shí)黨的十九大提出的全面實(shí)施績效管理精神，遵循修訂后的《預(yù)算法》要求，細(xì)化完善了預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)有關(guān)要求，夯實(shí)了預(yù)算績效管理的法律基礎(chǔ)。今天，福建省財政廳績效管理處二級調(diào)研員胡珊紅就《條例》有關(guān)預(yù)算績效管理的規(guī)定進(jìn)行解讀。

一、《預(yù)算法》首次將績效寫入法律，對預(yù)算績效管理提出了哪些方面要求？

《預(yù)算法》第十二條規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。首次將講求績效提升到預(yù)算管理的原則之一，這體現(xiàn)了財政資金使用從注重投入向關(guān)注產(chǎn)出效果的轉(zhuǎn)變?！额A(yù)算法》規(guī)定了績效目標(biāo)管理、開展績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用，在預(yù)算編制、預(yù)決算審查等環(huán)節(jié)明確了預(yù)算績效管理的要求，為預(yù)算績效管理提供法律保障。

二、《條例》對預(yù)算績效管理作了哪些規(guī)定？

《條例》在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)細(xì)化完善了績效管理有關(guān)要求，推動預(yù)算和績效管理深度融合。一是明確全口徑部門預(yù)算績效管理制度?！稐l例》第五條規(guī)定，各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。按照推進(jìn)預(yù)算和績效一體化要求，該條同時明確了部門預(yù)算績效管理范圍，為實(shí)現(xiàn)“一個部門，一本預(yù)算，一份績效”奠定基礎(chǔ)。二是完善全過程預(yù)算績效管理鏈條。在《預(yù)算法》已對績效目標(biāo)管理、績效評價作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，加入績效監(jiān)控內(nèi)容。《條例》第五十一條規(guī)定預(yù)算執(zhí)行中，政府財政部門的主要職責(zé)包括組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價；第五十三條規(guī)定預(yù)算執(zhí)行中，各部門、各單位的主要職責(zé)包括實(shí)施績效監(jiān)控，開展績效評價，提高資金使用效益，定期向本級政府財政部門報送預(yù)算執(zhí)行情況報告和績效評價報告。三是進(jìn)一步明確財政部門和各部門、各單位職責(zé)?！稐l例》第五十一條、第五十三條明確規(guī)定財政部門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價，各部門、各單位負(fù)責(zé)實(shí)施績效監(jiān)控，開展績效評價，進(jìn)一步突出了各部門承擔(dān)主體責(zé)任、財政部門進(jìn)行組織和指導(dǎo)的職責(zé)定位。同時《條例》第七十三條規(guī)定“各級政府財政部門有權(quán)監(jiān)督本級各部門及其所屬各單位的預(yù)算管理有關(guān)工作，對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況和績效進(jìn)行評價、考核?！痹撘?guī)定賦予了財政部門預(yù)算績效管理的監(jiān)督、評價和考核權(quán)。四是硬化績效約束?！稐l例》第十條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，設(shè)立的有關(guān)要求變更，或者實(shí)際績效與目標(biāo)差距較大、管理不夠完善的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。第二十條規(guī)定“績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”。同時，按照《中共福建省委福建省人民政府印發(fā)》要求，向同級人大報送重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果，并積極向社會公開。五是提出建立項(xiàng)目庫及入庫評審機(jī)制要求?！稐l例》第四十一條指出：“各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理。各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評審制度。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級政府財政部門的規(guī)定開展預(yù)算評審。項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫管理，并建立健全項(xiàng)目入庫評審機(jī)制和項(xiàng)目滾動管理機(jī)制?！苯ㄔO(shè)項(xiàng)目庫、建立健全項(xiàng)目庫制度是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的有力抓手。事前評估是項(xiàng)目入庫評審的重要實(shí)現(xiàn)形式，該條為事前績效評估奠定法律基礎(chǔ)。

三、省級從編制2021年預(yù)算起正式實(shí)施零基預(yù)算改革，在這個過程中，事前評估作為項(xiàng)目立項(xiàng)的第一道績效關(guān)口該如何進(jìn)行？

一是確定評估對象。省級部門應(yīng)對新出臺或到期（包含視同到期）需要延續(xù)等新增重大政策和項(xiàng)目開展事前績效評估，作為申請設(shè)立新增重大政策和項(xiàng)目的必備要件。二是明確評估內(nèi)容。省級部門是組織開展事前績效評估工作的主體，根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目申報依據(jù)等內(nèi)容，結(jié)合項(xiàng)目審批立項(xiàng)、可行性研究、預(yù)算評審等進(jìn)行評估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性以及財政支出有效性等。省級部門要擬定工作方案、組成事前績效評估組，可根據(jù)政策和項(xiàng)目的內(nèi)容聘請專家或引入第三方中介機(jī)構(gòu)。三是提交評估材料。省級部門在向省政府、省財政廳提交資金申報材料時，應(yīng)一并提交事前績效評估有關(guān)材料，包括《省級財政專項(xiàng)資金事前評估績效目標(biāo)申報表》《事前績效評估情況表》《事前績效評估報告》等。四是注重結(jié)果應(yīng)用。事前績效評估結(jié)果必須結(jié)論清晰，明確支持、部分支持和不支持的具體政策和項(xiàng)目，材料必須完備。省級部門和省財政廳應(yīng)當(dāng)及時整理、歸納、分析、反饋事前績效評估結(jié)果，并將其作為申請、安排預(yù)算和改進(jìn)管理的重要參考依據(jù)。

四、績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)該注意什么？

一是預(yù)算部門應(yīng)在編制年度預(yù)算時設(shè)立專項(xiàng)資金績效目標(biāo)。所有已立項(xiàng)的省級清單管理項(xiàng)目（含省對下轉(zhuǎn)移支付支出）、部門業(yè)務(wù)費(fèi)以及由省級統(tǒng)籌安排使用的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，應(yīng)對照省委省政府和上級部門工作任務(wù)，同步編制年度績效目標(biāo)。在年度執(zhí)行過程中應(yīng)將績效目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化至區(qū)域或項(xiàng)目，隨資金指標(biāo)文件同步下達(dá)。二是績效目標(biāo)所涉及的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰反映專項(xiàng)的預(yù)期產(chǎn)出、效益以及滿意度?？冃繕?biāo)要與任務(wù)數(shù)相對應(yīng)、與資金量相匹配。經(jīng)財政部門審核后隨同部門預(yù)算一并批復(fù)。一級指標(biāo)包含產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，每個一級指標(biāo)均需設(shè)置二級和三級指標(biāo)，不可空缺。產(chǎn)出指標(biāo)包含數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等指標(biāo)，至少設(shè)置數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)，衡量專項(xiàng)主要工作業(yè)績和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。效益指標(biāo)從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響，滿意度指標(biāo)從服務(wù)對象滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化。三是績效指標(biāo)定量和定性相結(jié)合。各項(xiàng)指標(biāo)的目標(biāo)值應(yīng)盡可能量化，如無法量化，應(yīng)有具體的考核或衡量標(biāo)準(zhǔn)。

五、績效監(jiān)控具體操作應(yīng)注意什么？

一是要明確責(zé)任主體。省級部門是實(shí)施績效監(jiān)控的主體，牽頭負(fù)責(zé)組織本部門績效監(jiān)控工作，指導(dǎo)和監(jiān)督所屬單位開展績效監(jiān)控，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，省級部門及其所屬單位負(fù)責(zé)開展預(yù)算績效日常監(jiān)控，定期對績效監(jiān)控信息進(jìn)行收集、審核、分析、匯總、填報，對標(biāo)績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行預(yù)警分析，對偏離績效目標(biāo)和發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理問題的，分析原因并及時采取糾偏措施，促進(jìn)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，配合省財政廳開展重點(diǎn)績效監(jiān)控，按照省財政廳要求及時匯總上報績效監(jiān)控結(jié)果，并加強(qiáng)績效監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。二是要定期實(shí)施。省級部門每年應(yīng)至少集中實(shí)施兩次績效監(jiān)控，上、下半年各一次規(guī)章制度的理解，并有重點(diǎn)選取部分項(xiàng)目點(diǎn)開展實(shí)地核查，及時反饋績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的預(yù)警事項(xiàng)和問題，不斷完善績效指標(biāo)預(yù)警值設(shè)置。三是要注重結(jié)果應(yīng)用。將績效監(jiān)控結(jié)果作為完善項(xiàng)目管理、預(yù)算撥付和以后年度預(yù)算安排和政策制定的重要依據(jù)，并結(jié)合績效評價和事前績效評估結(jié)果，與預(yù)算安排相掛鉤。

六、財政部印發(fā)的《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》對績效評價提出了哪些要求？

一是明確評價主體。績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式。單位自評是指預(yù)算部門組織部門本級和所屬單位對預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行自我評價。部門評價是指預(yù)算部門根據(jù)相關(guān)要求，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法, 對本部門的項(xiàng)目組織開展的績效評價。財政評價是財政部門對預(yù)算部門的項(xiàng)目組織開展的績效評價。單位自評應(yīng)由項(xiàng)目單位自主實(shí)施，即“誰支出規(guī)章制度的理解，誰自評”。部門評價和財政評價應(yīng)在單位自評的基礎(chǔ)上開展，必要時可委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。二是明確評價范圍、對象和內(nèi)容?？冃гu價范圍涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的所有項(xiàng)目支出。政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等績效評價可參照執(zhí)行。單位自評的對象包括納入政府預(yù)算管理的所有項(xiàng)目支出。部門評價對象優(yōu)先選擇部門履職的重大改革發(fā)展項(xiàng)目，隨機(jī)選擇一般性項(xiàng)目。原則上應(yīng)以3年為周期，實(shí)現(xiàn)部門評價重點(diǎn)項(xiàng)目全覆蓋。財政評價優(yōu)先選擇貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大方針政策和決策部署的項(xiàng)目，覆蓋面廣、影響力大、社會關(guān)注度高、實(shí)施期長的項(xiàng)目，對重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)周期性組織開展績效評價。三是明確評價指標(biāo)體系。

單位自評指標(biāo)是指預(yù)算批復(fù)時確定的績效指標(biāo)，包括產(chǎn)出、效益、滿意度等，指標(biāo)的權(quán)重由各單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況確定。預(yù)算執(zhí)行率和一級指標(biāo)權(quán)重統(tǒng)一設(shè)置，同類項(xiàng)目績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，明確規(guī)定了評價結(jié)果等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，方便評價結(jié)果相互比較。財政和部門評價指標(biāo)應(yīng)全面反映項(xiàng)目決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益，指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。同一評價對象處于不同實(shí)施階段時，指標(biāo)權(quán)重應(yīng)體現(xiàn)差異性。四是明確評價標(biāo)準(zhǔn)和方法?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)通常包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等，用于對績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行比較。單位自評采用定量與定性評價相結(jié)合的比較法，總分由各項(xiàng)指標(biāo)得分匯總形成。財政和部門評價的方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等。五是明確評價結(jié)果應(yīng)用。部門和單位應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)自評結(jié)果的整理、分析，將自評結(jié)果作為本部門、本單位預(yù)算安排、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。對預(yù)算執(zhí)行率偏低、自評結(jié)果較差的項(xiàng)目，要單獨(dú)說明原因，提出整改措施。各級財政部門、預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)按照要求將績效評價結(jié)果分別編入政府決算和本部門決算，報送本級人民代表大會常務(wù)委員會，并依法予以公開，自覺接受社會監(jiān)督。

七、如何保證績效評價結(jié)果得到應(yīng)用？

一是多渠道披露信息。省級部門應(yīng)將績效結(jié)果錄入預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，建立完善預(yù)算績效管理結(jié)果檔案庫；按要求主動將績效結(jié)果向上級主管部門、省政府、省人大等報告；及時將影響財政資金配置效率和使用效益等的問題情況反饋給有關(guān)部門；主動向社會公開與本部門相關(guān)的預(yù)算績效管理信息；將績效目標(biāo)與年度部門預(yù)算同步公開，將績效評價結(jié)果與年度部門決算同步公開。二是多方位掛鉤。省級部門和財政部門綜合運(yùn)用事前績效評估、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價等績效結(jié)果，在項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)，將績效結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整和管理改進(jìn)等內(nèi)容掛鉤。將巡視、巡察、審計、自評復(fù)核、有關(guān)監(jiān)督檢查等與預(yù)算安排、政策調(diào)整和管理改進(jìn)掛鉤。三是多形式監(jiān)督。績效結(jié)果監(jiān)督問責(zé)，主要包括整改、考核、獎懲、通報和問責(zé)等形式。通過建立省級部門績效管理工作考核和獎懲機(jī)制，責(zé)令預(yù)算績效管理工作推進(jìn)不力的部門整改，及時反饋整改情況。向有關(guān)部門通報績效運(yùn)行監(jiān)控、單位自評和部門評價復(fù)核、績效考核等情況。對存在嚴(yán)重問題的部門和單位及其責(zé)任人追責(zé)問責(zé)。對財政違法行為，依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

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