科技項目“揭榜掛帥”制度：歷史維度、應(yīng)用維度與價值維度（歷史維度價值維度實踐維度）

摘要：科技體制改革對實現(xiàn)我國第二個百年奮斗目標(biāo)至關(guān)重要，而“揭榜掛帥”制度是我國科技體制改革中的重要內(nèi)容，如何認(rèn)識其重要性、厘清其戰(zhàn)略定位，對深化我國科技體制改革極為重要，然而學(xué)界對此認(rèn)識尚不清晰。從歷史維度、應(yīng)用維度和價值維度三個層面，在梳理國家規(guī)劃文件和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話中的科研資助和“揭榜掛帥”的演進(jìn)，在總結(jié)歸納科研資助手段之間以及“揭榜掛帥”制度自身類型之間的差異，在凝練全球科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析“揭榜掛帥”制度產(chǎn)生的必然性、存在的必要性和發(fā)展的時代性。研究表明，頂層設(shè)計在科技創(chuàng)新方面的演進(jìn)預(yù)示了“揭榜掛帥”制度的產(chǎn)生，具有歷史必然性；“揭榜掛帥”制度在多方面彌補(bǔ)傳統(tǒng)科研資助體系的不足，具有存在的必要性；在科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢上“揭榜掛帥”制度體現(xiàn)了需求側(cè)創(chuàng)新導(dǎo)向、顛覆性創(chuàng)新導(dǎo)向、開放式創(chuàng)新導(dǎo)向和科技人才導(dǎo)向，具有時代性。

1 引言

黨的二十大報告指出，我國“已邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程”，同時“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”，要“加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)”?？梢姡萍紕?chuàng)新在實現(xiàn)我國第二個百年奮斗目標(biāo)中具有重要的戰(zhàn)略地位。同時，在世界百年未有之大變局下，國際競爭形勢日益嚴(yán)峻，科技競爭日益關(guān)鍵。在此背景下，提升我國科技創(chuàng)新水平，加快重大領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)突破，破解高水平科技發(fā)展的掐脖子技術(shù)難題，這一系列重大目標(biāo)的實現(xiàn)最終要落腳到科技體制改革，落實到科研資助體系優(yōu)化方面。而“揭榜掛帥”制度是我國科技體制改革的重要內(nèi)容，是我國科研資助體系中的新興力量，強(qiáng)化“揭榜掛帥”制度在科研資助中的作用對實現(xiàn)以上目標(biāo)具有重要作用。然而，盡管“揭榜掛帥”制度已提出多年，但理論界與實務(wù)界對該制度的定位仍有疑慮，需要進(jìn)一步對“揭榜掛帥”制度的必然性、必要性和時代性進(jìn)行細(xì)致闡釋，以強(qiáng)化該制度在我國科技體制中的站位，促進(jìn)科研資助體系整體協(xié)同。

對于“揭榜掛帥”制度，現(xiàn)有研究主要從兩個方面展開：“揭榜掛帥”制度的內(nèi)涵、特征和運(yùn)行機(jī)制；“揭榜掛帥”制度的實踐情況。盡管現(xiàn)有研究對“揭榜掛帥”制度的理論機(jī)制和實踐模式都進(jìn)行了探討，但不能忽視的問題是“揭榜掛帥”制度在我國科技體制中為什么重要，在現(xiàn)行科研資助體系中起到什么作用，在新時代下順應(yīng)了哪些科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢。對這一系列問題的解答有助于深化對“揭榜掛帥”制度的認(rèn)識，更好發(fā)揮該制度在科研資助體系中的作用。為此，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，本文將從歷史維度、應(yīng)用維度和價值維度，梳理國家規(guī)劃、政府文件和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話中的科研資助與“揭榜掛帥”制度的演進(jìn)，總結(jié)歸納科研資助手段之間以及“揭榜掛帥”制度自身類別之間的差異，凝練新時代下全球科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，從而闡釋“揭榜掛帥”制度產(chǎn)生的必然性、存在的必要性和發(fā)展的時代性，以期為理論界和實務(wù)界提供關(guān)于“揭榜掛帥”制度更為深入的認(rèn)識，為推進(jìn)該制度的實施提供啟示。

2 歷史維度：頂層設(shè)計的變遷史

“揭榜掛帥”制度是黨和政府在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境以及國際形式發(fā)生深刻變化的前提下，對發(fā)展問題認(rèn)識的深化與動態(tài)調(diào)整過程中提出的。從歷史維度來看，“揭榜掛帥”制度的產(chǎn)生在我國科技體制改革背景下具有必然性，其發(fā)展過程也在穩(wěn)步推進(jìn)，并成為我國一項重要的科技制度。

2.1 國家規(guī)劃中的科研資助與“揭榜掛帥”：產(chǎn)生背景

新中國成立伊始，我國繼承了前蘇聯(lián)的科技發(fā)展體系，以計劃的形式推動科技項目開展。在這種體制下取得了許多科技成就，但隨著國際形勢和國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，這一體制的局限日益顯現(xiàn)，比如科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題。由此，在1978年開始的國家體制改革中，科技體制改革作為其中的一部分也逐步開展，其標(biāo)志是1985年3月13日頒布的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》。自此開始，我國科技體制改革從多個方面不斷推進(jìn)，成為體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容，這尤其體現(xiàn)在自“七五”計劃（1986-1990）以來的歷次五年計劃（規(guī)劃）的論述中（見表1）。

表1 國家五年計劃（規(guī)劃）中關(guān)于科技的相關(guān)表述

在早期的政府文件中，決策層主要強(qiáng)調(diào)科技與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，將科技戰(zhàn)略地位與教育事業(yè)并重。“七五”計劃（1986-1990）指出“抓好一批為振興地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)科技示范項目”，“堅持把發(fā)展科學(xué)、教育事業(yè)放在重要的戰(zhàn)略地位上”?！鞍宋濉庇媱潱?991-1995）繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“使我國經(jīng)濟(jì)成長逐步轉(zhuǎn)到主要依靠科技進(jìn)步和提高勞動者素質(zhì)的軌道”，并指出一系列與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的重點課題。在科技管理體制方面，除了“七五”計劃指出了建立國家自然科學(xué)基金之外，未明確提出其他科技管理體制改革措施。在創(chuàng)新主體方面，“八五”計劃在“七五”計劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)科研機(jī)構(gòu)、高等院校和企業(yè)之間的合作交流，而不僅限于加強(qiáng)聯(lián)系。

從“九五”計劃（1996-2000）到“十二五”規(guī)劃（2011-2015），不斷強(qiáng)調(diào)科技與國家戰(zhàn)略的關(guān)系，不斷突出企業(yè)作為創(chuàng)新主體的作用?！熬盼濉庇媱澲赋鲆攸c開發(fā)航空、航天、海洋方面的高技術(shù)，并首次提出“努力使企業(yè)成為技術(shù)研究開發(fā)的主體”；“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃相繼指出“在有相對優(yōu)勢或戰(zhàn)略必爭的關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破”、“適應(yīng)國家重大戰(zhàn)略需求，啟動一批重大科技專項”、“搶占未來科技競爭制高點”，并明確提出“以企業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新主體，推進(jìn)技術(shù)升級”、“建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”、“加大政府科技資源對企業(yè)的支持力度”。在這20年間，科技創(chuàng)新不僅要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，決策層也不斷強(qiáng)調(diào)科技在國家戰(zhàn)略中的重要地位，正如習(xí)近平總書記在2016年全國科技創(chuàng)新大會上所指出的“科技是國之利器，國家賴之以強(qiáng)”。隨著改革的推進(jìn)，20世紀(jì)90年代以來關(guān)于企業(yè)的創(chuàng)新主體地位深受熱議，而從1998年提出建設(shè)國家創(chuàng)新體系開始，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位逐漸確立，政府科技資源也逐漸向企業(yè)投入。此外，科技的戰(zhàn)略地位在此期間也不斷強(qiáng)化，1995年5月6日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，首次提出在全國實施科教興國的戰(zhàn)略，“九五”計劃以及隨后的五年計劃（規(guī)劃）也不斷強(qiáng)調(diào)科技興國戰(zhàn)略。不僅如此，“十一五”規(guī)劃首次提出“自主創(chuàng)新”和建設(shè)創(chuàng)新型國家，技術(shù)獲取方式從依賴國外轉(zhuǎn)向自主研發(fā)，這將科學(xué)研究、科技創(chuàng)新的地位推向更高。因此，針對科技管理體制的改革也進(jìn)一步加強(qiáng)，在科技評審評估、獎勵激勵和科研經(jīng)費使用方面進(jìn)行一系列改革。

“十三五”規(guī)劃（2016-2020）和“十四五”規(guī)劃（2021-2025）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)科技管理體制改革，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新型國家建設(shè)，強(qiáng)調(diào)科技與國際前沿、國家戰(zhàn)略呼應(yīng)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的創(chuàng)新主體地位。如“十三五”規(guī)劃指出“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”“增強(qiáng)企業(yè)家在國家創(chuàng)新決策體系中的話語權(quán)”“包容非共識創(chuàng)新”，等等?！笆濉币?guī)劃還強(qiáng)調(diào)了“市場導(dǎo)向的科技項目主要由企業(yè)牽頭”，這為企業(yè)進(jìn)入政府科研資助系統(tǒng)，創(chuàng)新科研資助方式提供了指引。在此基礎(chǔ)上，“十四五”規(guī)劃明確指出“實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“支持行業(yè)龍頭企業(yè)……承擔(dān)國家重大科技項目”。

以上國家層面科技管理體制的演進(jìn)與轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了四大特征：科技管理體制改革不斷細(xì)化、深化，不斷觸及體制機(jī)制頑疾；科技戰(zhàn)略地位不斷強(qiáng)化、明確，定位從技術(shù)依賴轉(zhuǎn)向科技自立自強(qiáng)；科技項目方向從追求科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，到科技與經(jīng)濟(jì)、與國家戰(zhàn)略、與國際前沿相適應(yīng)；企業(yè)創(chuàng)新主體地位逐漸確立，不斷強(qiáng)調(diào)企業(yè)在重大科技項目中的作用。這些變化反映了決策層對問題認(rèn)識的深化與動態(tài)調(diào)整過程，也為“揭榜掛帥”制度的提出奠定了基礎(chǔ)。一方面，在科研評價機(jī)制、項目生成機(jī)制、經(jīng)費管理機(jī)制等科技管理體制的重要內(nèi)容都在向著更科學(xué)、更合理、更公平的方向改進(jìn)；另一方面，對科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的強(qiáng)調(diào)，對科技與國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合的強(qiáng)調(diào)，對科技自立自強(qiáng)的強(qiáng)調(diào)，對企業(yè)創(chuàng)新作用的強(qiáng)調(diào)，都需要一個納入企業(yè)、面向產(chǎn)業(yè)、體現(xiàn)競爭的政府科研資助方式。因此，“揭榜掛帥”制度可以說是我國應(yīng)對新一輪科技革命、改革科技體制、提升科技自立自強(qiáng)能力的必然制度選擇。

2.2 國家領(lǐng)導(dǎo)人講話和政府文件中的“揭榜掛帥”：發(fā)展過程

“揭榜掛帥”自提出以來，多次出現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話、國家層面的政策文件中，圖1展示了這一過程。從圖中可以看出，“揭榜掛帥”從國家領(lǐng)導(dǎo)人在講話中首次提出，到《政府工作報告》再次強(qiáng)調(diào)，再到國家重要文件以及政策中以“制度”規(guī)范下來，這一發(fā)展過程顯示了“揭榜掛帥”制度從不成熟到逐漸規(guī)范的特征，具體體現(xiàn)在三個方面：從“揭榜掛帥”的概念定位來看，以“十四五規(guī)劃”為節(jié)點，之前的政府文件和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話中或是以“體制機(jī)制”修飾“揭榜掛帥”，或是無任何概念定位，而“十四五規(guī)劃”首次以“制度”修飾“揭榜掛帥”，提高了“揭榜掛帥”的戰(zhàn)略定位；從“揭榜掛帥”的適用對象來看，從“關(guān)鍵核心技術(shù)”到“創(chuàng)新攻關(guān)”“重點項目”“科研任務(wù)”，再到“科技重大專項”“重大科技項目”，不斷具體化且聚焦于國家重大戰(zhàn)略，提高了“揭榜掛帥”制度的適用起點；從“揭榜掛帥”的提出載體來看，從國家領(lǐng)導(dǎo)人講話到《政府工作報告》和國家規(guī)劃文件，再到國家部委的政策文件，體現(xiàn)了“揭榜掛帥”從較高的政治站位到具體落實的演變，提高了“揭榜掛帥”制度實施的可操作性和落實度。此外，以上國家層面對“揭榜掛帥”制度的設(shè)計規(guī)劃過程，也深刻影響著地方對“揭榜掛帥”制度的實施進(jìn)展，從而推進(jìn)“揭榜掛帥”制度不斷深入實踐發(fā)揮作用。

圖1 “揭榜掛帥”在決策層中的相關(guān)表述

3 應(yīng)用維度：科研資助手段的差異

“揭榜掛帥”制度本質(zhì)上是一種政府科研資助的手段，與其他科研資助手段相比，在應(yīng)用上具有一定的差異性，并起到彌補(bǔ)作用，表明“揭榜掛帥”制度在我國科研資助體系種的必要性。此外，“揭榜掛帥”制度本身在應(yīng)用上也有不同類型，基于不同對象而產(chǎn)生不同的具體機(jī)制，在我國科研資助體系中具有存在的必要性。

3.1 “揭榜掛帥”制度與撥款制、基金制、委托制

政府資助科研是一國科技發(fā)展的重要手段，而資助的方式則體現(xiàn)了科技創(chuàng)新的發(fā)展方向，并深刻影響著科技創(chuàng)新發(fā)展的成效。在我國科研資助體系中，行政撥款制歷史最為悠久，而科學(xué)基金制的出現(xiàn)打破了其主導(dǎo)地位，委托制則是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，“揭榜掛帥”制度是科研資助體系中的新星。“揭榜掛帥”制度作為科研資助體系中的新起之秀，在目標(biāo)定位、資助對象、資助主體、資助資金和運(yùn)行流程五個方面都區(qū)別于傳統(tǒng)科研資助手段（見表2），是對傳統(tǒng)科研資助體系的補(bǔ)充和完善。

表2 “揭榜掛帥”制度與撥款制、基金制、委托制的應(yīng)用區(qū)別

3.1.1 目標(biāo)定位

目標(biāo)定位決定了何種科學(xué)研究會受到資助，決定了鼓勵何種科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，同時也決定了資助手段的具體運(yùn)行機(jī)制?？蒲匈Y助手段之間的目標(biāo)定位差異有利于避免同質(zhì)化的科研資助，避免將大量資源集中到某一種資助方式中，提高科學(xué)研究和科技創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的可能性。

從傳統(tǒng)科研資助手段來看，行政撥款制以滿足科研機(jī)構(gòu)和研究人員的基本研究需求為基本目標(biāo)，進(jìn)一步致力于推進(jìn)部分優(yōu)質(zhì)科研機(jī)構(gòu)和人才的科研工作。它的定位是為科學(xué)研究提供基礎(chǔ)資金保障，為高層次機(jī)構(gòu)和人才提供長期資助。比如，對國家重點實驗室、研究基地和科學(xué)家實驗室等高層次機(jī)構(gòu)和人才的科研資助，能夠提高我國前沿領(lǐng)域研究水平。科學(xué)基金制以支持科學(xué)家自由探索，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)的自主性和創(chuàng)造性為目標(biāo)，對科研項目提供中長期資助。它定位于科研人員的自主研究需求，而這種自主性是在政府給定大范圍領(lǐng)域下的相對自主。委托制是基于公共組織運(yùn)行中面臨的具體現(xiàn)實問題而向特定科研人員或機(jī)構(gòu)發(fā)出合作申請，定位于快速獲得具體問題的解決方案，對項目提供短期資助。整體來看，傳統(tǒng)科研資助手段在目標(biāo)定位上要么寬泛，要么具體而瑣碎，而隨著我國科技發(fā)展水平的提升，對關(guān)鍵行業(yè)領(lǐng)域、關(guān)鍵核心技術(shù)等重要戰(zhàn)略性科技的需求大大提高，對高科技人才的需求更為迫切，更加需要服務(wù)于這一方面的科研資助制度。

“揭榜掛帥”制度則可以彌補(bǔ)這一缺口?！敖野駫鞄洝敝贫鹊目傮w目標(biāo)定位可以概括為“需求驅(qū)動，選賢任能”，具體來看有三種目標(biāo)定位：以科技問題為需求，尋求問題的最佳解決方案；以關(guān)鍵行業(yè)技術(shù)突破為需求，促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)的實力提升；以高科技人才為需求，對尖端人才進(jìn)行選拔和引進(jìn)?！敖野駫鞄洝敝贫荣Y助來自產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展中的需求，能夠促進(jìn)科技與生產(chǎn)的結(jié)合，實現(xiàn)科技、經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，還致力于為技術(shù)難題尋求最佳解決方案，招攬有能力有實力的人才。這是我國政府資助科學(xué)技術(shù)的重要轉(zhuǎn)變——從重視資助到重視資助成果，為我國科研進(jìn)步邁出了實質(zhì)性的一步。

3.1.2 資助對象

科研資助的對象在來源上一般可分為機(jī)構(gòu)資助、人才資助和項目資助，在創(chuàng)新過程上可分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展，“揭榜掛帥”制度在這兩方面都區(qū)別于傳統(tǒng)科研資助手段。

就資助對象而言，行政撥款制資助的是科研機(jī)構(gòu)和人才，除了對一般科研機(jī)構(gòu)的資助外，還特別資助國家科技計劃體系中基地和人才計劃申報成功的機(jī)構(gòu)和人才；科學(xué)基金制資助的是科研項目，由申請者在一定范圍內(nèi)自主申報，既包括體現(xiàn)國家重大需求的“大科學(xué)”項目，也包括科研人員自由探索的“小科學(xué)”項目；委托制也以科研項目為資助對象，但項目來自委托方的現(xiàn)實需求。從創(chuàng)新過程來看，行政撥款制直接資助的是機(jī)構(gòu)和人才，但最終也落腳到科研項目，其主要是基礎(chǔ)研究和部分應(yīng)用研究；科學(xué)基金制主要資助基礎(chǔ)研究，難度層次多樣；委托制主要資助應(yīng)用研究和試驗發(fā)展，這類項目難度不大，具有個體特性?？傮w來看，傳統(tǒng)科研資助手段在資助對象上主要集中于項目資助以及創(chuàng)新活動的前端，但資助項目卻以科研人員自主提出為主，是一種供給推動型科研資助；盡管委托制的資助項目來自委托方的需求，也涉及到試驗發(fā)展，但個體特性較強(qiáng)，不具有廣泛性。

我國正處于高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，對于關(guān)鍵領(lǐng)域、核心技術(shù)有重大需求，科研資助應(yīng)當(dāng)關(guān)注問題驅(qū)動、需求驅(qū)動型的技術(shù)發(fā)展?！敖野駫鞄洝敝贫荣Y助需求導(dǎo)向的科研項目，包括面向社會公開征集的需求，以及符合國家重大戰(zhàn)略需求的政府定制項目，前者體現(xiàn)了市場需求導(dǎo)向的科技發(fā)展方向，后者體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的科技發(fā)展方向。同時，資助項目一般具有較大難度、較強(qiáng)急迫性和公益性特征，這些項目很難在行政撥款制和科學(xué)基金制下得到解決。此外，“揭榜掛帥”制度也主要資助應(yīng)用研究和試驗發(fā)展，且項目難度較大，具有較強(qiáng)的先進(jìn)性、產(chǎn)業(yè)行業(yè)共性以及實際應(yīng)用上的緊迫性。

3.1.3 資助主體

基于不同的目標(biāo)定位，科研資助手段對資助主體的限制有所不同。傳統(tǒng)科研資助手段對申請人設(shè)置了較多硬性條件，包括申請人的學(xué)歷、職稱、所在單位、以往研究經(jīng)驗等，這導(dǎo)致許多有能力的研究者被排除在外，在一定程度上是一種以過往成就為導(dǎo)向的資助選拔。而從資助主體的數(shù)量來看，科學(xué)基金制和委托制對于同一資助項目只資助唯一申請者，這導(dǎo)致競爭不足缺乏激勵。然而，“揭榜掛帥”制度并不設(shè)置申請人的身份和過往經(jīng)驗門檻，廣泛面向高校、科研院所和企業(yè)征集問題的解決方案，只對關(guān)系到誠信問題方面進(jìn)行限制，體現(xiàn)了能力導(dǎo)向的資助選拔。同時，“揭榜掛帥”制度允許多個申請者對同一項目同時展開平行研究，按照階段性研究成果進(jìn)行考核篩選，并提供資助資金?！敖野駫鞄洝敝贫仍谫Y助主體方面的特征極大地支持了我國人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，回應(yīng)了國家對拔尖創(chuàng)新人才的需求，同時也將極大提高科技創(chuàng)新中的競爭性，激勵創(chuàng)新成果產(chǎn)出。

3.1.4 資助資金

資助資金是科研資助手段的重要方面，如何確定資助金額、如何撥付資金關(guān)系到資助手段的成效。首先，傳統(tǒng)科研資助手段針對具體的資助對象都有確定的資助金額（資助者直接給定或申請者與資助者協(xié)調(diào)），分別來自政府財政預(yù)算資金、相應(yīng)基金和委托方。而“揭榜掛帥”制度的資助金額只設(shè)定具體的上限，對于每個資助項目根據(jù)實際投入研究的費用給予一定比例的資助，來自政府財政預(yù)算資金。其次，行政撥款制對于申請成功滿足資格的科研機(jī)構(gòu)和人才進(jìn)行資助；基金制和委托制都是基于研發(fā)過程進(jìn)行資助，只要符合申請方案中的研究計劃就提供資助；“揭榜掛帥”制度則是基于研發(fā)成果進(jìn)行資助，除了前期匹配投入為減輕揭榜方資金壓力之外，中期和后期都是根據(jù)相應(yīng)階段的研發(fā)成果完成情況來資助。最后，行政撥款制的資金撥付方式是定期撥付，基金制和委托制一般從事前和事后兩個階段進(jìn)行撥付，而“揭榜掛帥”制度結(jié)合了事前、事中和事后三種方式，按一定比例進(jìn)行階段性資助?？傮w來看，傳統(tǒng)科研資助手段在資金撥付方面更為寬容，是一種“入口競爭”，而“揭榜掛帥”制度則極為注重研究成果，更為強(qiáng)調(diào)資助的有效性，是一種“出口競爭”。

3.1.5 運(yùn)行流程

科研資助手段的運(yùn)行流程展現(xiàn)了其資助邏輯，反映了資助手段的特征。行政撥款制有三個環(huán)節(jié)——申請、評審、撥款，基金制和委托制一般從申請、評審、撥款、結(jié)題四個方面運(yùn)作。而“揭榜掛帥”制度則向前向后拓展了傳統(tǒng)科研資助手段的流程，包括尋榜、定榜、發(fā)榜、揭榜、評榜、資助和推廣六個階段。其中，尋榜、定榜階段用以選擇資助項目、確定資助項目的預(yù)期目標(biāo)等，是發(fā)榜和揭榜的前提，這在傳統(tǒng)科研資助手段中并未體現(xiàn)；推廣階段是對資助項目結(jié)項后的進(jìn)一步拓展，將項目成果推進(jìn)到創(chuàng)新活動的下一階段，提高了資助的實際應(yīng)用價值?？偟膩砜?，傳統(tǒng)科研資助手段以確定的資助對象為前提，以結(jié)題結(jié)項為最終落腳點，而“揭榜掛帥”制度則向前拓展了選題過程，向后延伸了成果推廣過程，體現(xiàn)了需求導(dǎo)向、成果導(dǎo)向和應(yīng)用導(dǎo)向，更能為關(guān)鍵核心技術(shù)突破提供支持。

3.2 “揭榜掛帥”制度的類型

“揭榜掛帥”是一種選拔最佳方案、選拔合適人才的一套行為邏輯，當(dāng)以“制度”形式確定下來則是指科研資助方式。前者常見諸各地開展各式各樣的“揭榜掛帥”活動，包括黨建方案選拔、人才引進(jìn)等；而后者“揭榜掛帥”制度則是政府開展科研資助的重要手段，是我國科研資助體系中的新型資助方式。科研資助體系是對各個學(xué)科開展研究的支持系統(tǒng)，那么“揭榜掛帥”制度也不應(yīng)例外，然而，從目前對“揭榜掛帥”制度的構(gòu)建與實踐來看，其僅適用于理工科的科技研發(fā)，而人文社科領(lǐng)域的研究難以采用“揭榜掛帥”制度現(xiàn)行的機(jī)制來資助。為此，應(yīng)將目前的“揭榜掛帥”制度準(zhǔn)確闡述為科技項目“揭榜掛帥”制度。

基于應(yīng)用維度，科技項目“揭榜掛帥”制度應(yīng)聚焦于何種科技項目，對于不同的科技項目其具體機(jī)制應(yīng)該有何區(qū)別。從這一問題出發(fā)厘清“揭榜掛帥”制度的具體細(xì)分，能夠深化對該制度的認(rèn)識，提高實踐運(yùn)用效果。為此，從兩個方面來區(qū)別科技項目“揭榜掛帥”制度的功能細(xì)分。從科技項目的戰(zhàn)略定位來看，可分為重大科技項目和一般科技項目；重大科技項目聚焦于國家重大戰(zhàn)略、國家安全等方面，具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、集成性等特征，需要基礎(chǔ)研究作為倚仗，項目主要來源于政府凝練，比如科技部出臺的國家重點研究計劃中“揭榜掛帥”專欄；一般科技項目聚焦于市場需求、科技前沿和國家戰(zhàn)略等方面，具有前沿性、開拓性、具體性等特征，更為注重應(yīng)用研究和試驗發(fā)展，項目主要來源于產(chǎn)業(yè)界提出；從科技項目的所屬行業(yè)領(lǐng)域特征來看，可分為成熟行業(yè)領(lǐng)域項目和新興行業(yè)領(lǐng)域項目；成熟行業(yè)領(lǐng)域項目具有很好的前期基礎(chǔ)，難以實現(xiàn)開拓性創(chuàng)新，同時行業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈已較為成熟，創(chuàng)新主體難以進(jìn)入；新興行業(yè)領(lǐng)域項目具有更大的開拓性，能夠?qū)崿F(xiàn)更多的科技創(chuàng)新，且對創(chuàng)新主體的包容性更大，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)更為開放。因此，從這兩個角度劃分的四種項目類型，應(yīng)采用不同的“揭榜掛帥”機(jī)制；而在目前實踐中主要有軍令狀制和賽馬制兩種“揭榜掛帥”形式，前者應(yīng)主要用于重大科技項目和成熟行業(yè)項目，后者應(yīng)主要用于一般科技項目和新興行業(yè)項目（見圖2）。

圖2 科技項目“揭榜掛帥”制度在不同層面的分類

“揭榜掛帥”中的軍令狀制是指由一個揭榜者簽署榜單項目攻關(guān)協(xié)議，對項目攻關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)，在揭榜攻關(guān)中可聯(lián)合其他主體共同開展。這一形式更加符合重大科技項目和成熟行業(yè)項目的攻關(guān)需求，這兩種項目都表現(xiàn)出潛在攻關(guān)主體較少、明確，由唯一“帥將”領(lǐng)銜項目攻關(guān)能夠合理安排、全面把握項目進(jìn)度，保證項目攻關(guān)過程的安全保密，降低固定投資帶來的沉沒成本風(fēng)險。盡管軍令狀制只有一個揭榜者，但在評榜和獎榜方面依然遵照“揭榜掛帥”制度的要求，需要進(jìn)行階段成果考核，以攻關(guān)成果為評定標(biāo)準(zhǔn)。賽馬制則是指多個揭榜者對同一榜單項目開展平行研究，通過階段考核進(jìn)行篩選，最終以攻關(guān)成果評定成功揭榜者。這一形式適用于一般科技項目和新興行業(yè)項目，開放式的攻關(guān)過程無需擔(dān)憂項目安全問題，而多主體平行攻關(guān)能夠激發(fā)更高效的創(chuàng)新行為，提升創(chuàng)新成效，同時新興行業(yè)的包容性和開拓性也為這一方式提供了條件。

4 價值維度：科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢

全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正迅猛發(fā)展，這為我國提供了進(jìn)入國際科技前沿地帶的機(jī)會窗口；同時也在科技創(chuàng)新領(lǐng)域提出了更高要求，需要更加注重問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的關(guān)鍵核心技術(shù)突破，注重顛覆性創(chuàng)新技術(shù)領(lǐng)域，注重高水平科技人才，并以開放合作的姿態(tài)開展科技創(chuàng)新?？萍柬椖俊敖野駫鞄洝敝贫日琼槕?yīng)了科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，體現(xiàn)了需求側(cè)創(chuàng)新、顛覆性創(chuàng)新、開放式創(chuàng)新導(dǎo)向，以及科技人才導(dǎo)向，在當(dāng)下具有較高的時代價值。

4.1 需求側(cè)創(chuàng)新導(dǎo)向

從“創(chuàng)新之父”熊彼特提出創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論開始，學(xué)界關(guān)于創(chuàng)新活動的動因就爭論不休，主要有三種觀點：認(rèn)為創(chuàng)新活動是由科學(xué)知識發(fā)現(xiàn)、技術(shù)發(fā)明等供給層面推動，簡稱為“供給推動型”；認(rèn)為技術(shù)創(chuàng)新是一種趨利行為，是由市場需求驅(qū)動，簡稱為“需求驅(qū)動型”；認(rèn)為供給和需求都是創(chuàng)新活動的重要影響因素，只是在不同產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新階段兩者重要性不同。由此可見，供給推動與需求驅(qū)動兩種創(chuàng)新導(dǎo)向不存在孰優(yōu)孰劣的問題，只是存在科技創(chuàng)新發(fā)展不同階段的適用問題。

從我國科技體制來看，以往科技政策主要聚焦于“供給側(cè)”，尤其體現(xiàn)在傳統(tǒng)科研資助手段中。具體而言，無論是行政撥款制對人才和機(jī)構(gòu)的資助，還是科學(xué)基金制對科研人員自由探索項目的資助，都體現(xiàn)了政府科研經(jīng)費流向科學(xué)研究產(chǎn)出一方；盡管委托制是以具體現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，但也僅限于公共組織日常運(yùn)行中的需求。這表明我國傳統(tǒng)科研資助體系中尚缺基于需求導(dǎo)向的科研資助手段，而這亦是我國科技體制改革的重要方面。與此同時，在新一輪科技革命下，世界各主要國家都極為注重科技戰(zhàn)略的制定和實施，凝練重大科技方向，確定重要科技及應(yīng)用領(lǐng)域，更加重視以解決重大問題為導(dǎo)向。在這一背景下，我國更要關(guān)注問題驅(qū)動型、需求驅(qū)動型的科技發(fā)展，以平衡現(xiàn)有科技體制對供給側(cè)的重視而忽略了需求側(cè)?？萍柬椖俊敖野駫鞄洝敝贫韧ㄟ^需求側(cè)的榜單征集與凝練，以國家戰(zhàn)略中的重大問題、以市場中的關(guān)鍵技術(shù)問題為資助對象，致力于問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的科技創(chuàng)新。由此可見，“揭榜掛帥”制度注重需求導(dǎo)向創(chuàng)新既滿足了我國科技體制改革的需要，也順應(yīng)了時代的發(fā)展。

4.2 顛覆性創(chuàng)新導(dǎo)向

21世紀(jì)全球科技競爭更加激烈，科技的多極世界正在形成，而要搶占未來科技競爭制高點，顛覆性創(chuàng)新（Disruptive Innovation）提供了重要機(jī)遇。顛覆性創(chuàng)新是指為市場帶來不同價值主張、破壞現(xiàn)有市場并導(dǎo)致市場重新洗牌的一類創(chuàng)新范式，是一個新技術(shù)對主流技術(shù)范式產(chǎn)生替代性變革的過程。顛覆性創(chuàng)新被視為新一輪科技革命的重要引擎，全球各主要國家不斷重視顛覆性創(chuàng)新，并在前沿技術(shù)、新興技術(shù)、核心技術(shù)等顛覆性創(chuàng)新技術(shù)領(lǐng)域不斷布局。比如，美國國會研究服務(wù)部發(fā)布的《第116屆國會面臨的科技問題》指出美國政府對云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等顛覆性技術(shù)的重視；德國《高技術(shù)戰(zhàn)略2025》將推動人工智能應(yīng)用作為加強(qiáng)德國未來能力的使命；日本提出“社會5.0”計劃，大力支持物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)發(fā)展?？梢姡嵏残詣?chuàng)新是當(dāng)下乃至未來角逐科技強(qiáng)國、取得國際科技競爭優(yōu)勢的重要導(dǎo)向。

近幾年來顛覆性創(chuàng)新在我國也受到黨和政府的高度關(guān)注。2016年發(fā)布的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出，要高度關(guān)注可能引起現(xiàn)有投資、人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、規(guī)則“歸零”的顛覆性技術(shù)；黨的十九大報告中提出要“突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”；黨的二十大報告也指出要“集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)”。顛覆性創(chuàng)新具有不確定性與非共識性等特征，要采用靈活的形式支持，并建立科研容錯機(jī)制。然而，我國傳統(tǒng)科研資助體系中同行評議機(jī)制不利于非共識項目發(fā)展，對顛覆性創(chuàng)新的支持機(jī)制不夠完備；而科技項目“揭榜掛帥”制度在定榜機(jī)制中注重榜單項目的技術(shù)領(lǐng)域及其先進(jìn)性，并聚焦于共性科技前沿領(lǐng)域，同時在評榜機(jī)制中以成果導(dǎo)向評定項目，注重項目成效以及現(xiàn)實可及性。由此可見，科技項目“揭榜掛帥”制度為我國發(fā)展顛覆性創(chuàng)新提供了制度機(jī)制支持，完善了我國科研資助體系，符合科技創(chuàng)新中的顛覆性創(chuàng)新導(dǎo)向。

4.3 開放式創(chuàng)新導(dǎo)向

封閉式創(chuàng)新是傳統(tǒng)的創(chuàng)新模式，而隨著科技發(fā)展速度加快，技術(shù)創(chuàng)新的復(fù)雜性和外溢性也越來越強(qiáng)，研發(fā)成本也急劇增加，越來越多的企業(yè)通過創(chuàng)新合作向外部獲取創(chuàng)新資源，從而產(chǎn)生了開放式創(chuàng)新（Open Innovation）?？梢?，開放式創(chuàng)新最初源自于企業(yè)層面，但這一思想在其提出之后不斷拓展到其他領(lǐng)域。尤其是在國際競爭不斷加劇，科技創(chuàng)新能力成為綜合國力的顯著標(biāo)志背景下，OECD將開放式創(chuàng)新拓展到產(chǎn)業(yè)和國家層面，衡量各國的開放式創(chuàng)新水平。這表明不僅要在微觀企業(yè)層面開展科技創(chuàng)新合作，還要在國家內(nèi)部各創(chuàng)新主體之間，以及國家之間開展創(chuàng)新合作。

縱觀我國科技體制的發(fā)展，最初主要注重科研機(jī)構(gòu)和研究型大學(xué)的科技研發(fā)，隨著改革開放和科技體制改革不斷深化，逐漸加強(qiáng)了對科技型企業(yè)的研發(fā)支持。但仍然缺乏對創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新合作的有效支持政策，從傳統(tǒng)科研資助手段中也可反映這一現(xiàn)象。因此，我國科技體制改革，尤其是在科研資助體系中，需要反映開放式創(chuàng)新的資助手段，加強(qiáng)創(chuàng)新主體間的交流合作，通過優(yōu)勢互補(bǔ)強(qiáng)化科研資助成效?？萍柬椖俊敖野駫鞄洝敝贫日从沉诉@一需要，其面向企業(yè)、高校、科研院所等創(chuàng)新主體征集榜單、遴選揭榜者，將廣泛的創(chuàng)新主體以及政府、投資機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新支持主體置于同一機(jī)制下，為科技創(chuàng)新合作提供了契機(jī)，拓展了開放式國家創(chuàng)新體系的內(nèi)容。由此可見，科技項目“揭榜掛帥”制度順應(yīng)了科技創(chuàng)新發(fā)展中開放式創(chuàng)新的趨勢，同時也彌補(bǔ)了我國科研資助體系中的相應(yīng)缺失，在當(dāng)下具有廣泛的時代意義。

4.4 科技人才導(dǎo)向

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，創(chuàng)新要素也不斷升級，高端科技創(chuàng)新人才成為未來科技創(chuàng)新的關(guān)鍵要素。在人才競爭中占據(jù)優(yōu)勢，就能擁有科技創(chuàng)新的優(yōu)勢和主導(dǎo)權(quán)；世界各國圍繞科技制高點的人才競爭也不斷加劇。各主要發(fā)達(dá)國家通過政策和項目支持大量引進(jìn)高水平科技人才，比如，德國在2020年3月實施的《專業(yè)人才移民法》，英國對人才項目采取完全開放資助制度，新加坡實施的“全球校園”計劃。

在21世紀(jì)初，我國就提出了“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略；黨的二十大報告則進(jìn)一步肯定了人才的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐作用，指出要“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢”；習(xí)近平總書記則強(qiáng)調(diào)，要“在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域擁有一大批戰(zhàn)略科技人才、一流科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊”?？梢?，科技創(chuàng)新人才在我國一度受到重視。然而，我國現(xiàn)行科研資助體系并沒有真正體現(xiàn)科技人才導(dǎo)向，科技人才評價中“五唯”弊端顯現(xiàn)?？萍柬椖俊敖野駫鞄洝敝贫葎t契合了“破五唯”政策，真正體現(xiàn)科技人才導(dǎo)向。一方面，“揭榜掛帥”制度在選帥、定帥、掛帥機(jī)制中降低了申請者的身份門檻，賦予“帥才”一定自主權(quán)，并為其提供容錯保障機(jī)制，充分體現(xiàn)了吸引人才、尊重人才的導(dǎo)向；另一方面，“揭榜掛帥”制度針對重大科技項目采用“軍令狀”制，以科技領(lǐng)軍人才全面負(fù)責(zé)項目攻關(guān)，體現(xiàn)了對高水平科技人才的重視。由此可見，科技項目“揭榜掛帥”制度不僅注重廣泛吸引人才、尊重人才，還有利于高水平科技人才在科技創(chuàng)新中發(fā)揮關(guān)鍵作用，充分體現(xiàn)科技人才導(dǎo)向。

5 結(jié)論與展望

21世紀(jì)的國際競爭在很大程度上反映在科技競爭，一國科技創(chuàng)新實力提升不僅需要人才、資金的投入，更需要良好的科技體制支持。我國科技體制改革四十多年以來，不斷優(yōu)化科技體制機(jī)制，而近幾年深受國家決策層重視的“揭榜掛帥”制度，更是對我國科研資助體系進(jìn)行了完善。如何看待“揭榜掛帥”制度的產(chǎn)生和存在，對于進(jìn)一步推動該制度優(yōu)化落實、發(fā)揮其優(yōu)勢作用至關(guān)重要。為此，本文從歷史維度、應(yīng)用維度和價值維度詳細(xì)闡述科技項目“揭榜掛帥”制度產(chǎn)生的必然性、存在的必要性和發(fā)展的時代性。具體而言，從國家規(guī)劃、政府文件和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話中梳理我國科研資助和“揭榜掛帥”的演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)我國科技體制改革中逐漸重視企業(yè)創(chuàng)新作用，逐漸強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新中的國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、國際前沿導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，表明“揭榜掛帥”制度的產(chǎn)生具有歷史必然性；從應(yīng)用維度出發(fā)總結(jié)歸納了三種傳統(tǒng)科研資助手段與“揭榜掛帥”制度之間以及“揭榜掛帥”制度自身類別之間的差異，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)科研資助手段在目標(biāo)定位、資助對象、資助主體等方面都存在一定缺陷，而“揭榜掛帥”制度則彌補(bǔ)了這些缺失，同時其自身也在不同科技項目下有不同的類別，表明其在我國科研資助體系中具有存在的必要性；從價值維度出發(fā)，闡釋“揭榜掛帥”制度體現(xiàn)出的需求側(cè)創(chuàng)新導(dǎo)向、顛覆性創(chuàng)新導(dǎo)向、開放式創(chuàng)新導(dǎo)向和科技人才導(dǎo)向四種科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢進(jìn)行闡釋，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)科研資助體系的不足，具有較大的時代性。

對科技項目“揭榜掛帥”制度進(jìn)行歷史維度、應(yīng)用維度和價值維度的解讀，不僅闡明了該制度在我國科技體制尤其是科研資助體系中的定位和價值，為進(jìn)一步深化科技體制改革提供指導(dǎo)，還將促進(jìn)該制度在實踐層面與其他科研資助手段進(jìn)行協(xié)同作用，更好發(fā)揮各方式的優(yōu)勢作用，共同支持我國科技創(chuàng)新發(fā)展。然而，“揭榜掛帥”制度的必要性和時代性僅基于理論闡釋得出，而在實踐中該制度是否能夠填補(bǔ)傳統(tǒng)科研資助手段的缺失，能否反映科技創(chuàng)新需求以及激勵創(chuàng)新主體合作，這些都需要從實踐層面加以反饋，有待進(jìn)一步研究。

作者：曾婧婧1,2、黃桂花1

1 中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院

2 中南財經(jīng)政法大學(xué)收入分配與現(xiàn)代財政學(xué)科創(chuàng)新引智基地

本文原載于《科學(xué)管理研究》2023年6月第3期