作者：丁夏青 唐夢(mèng)沅 穆聳

前言

目前，在我國(guó)各級(jí)地方政府所劃設(shè)的行政區(qū)域（特別是各類開發(fā)區(qū)）內(nèi)，普遍存在以“管理委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”）作為某一區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，管委會(huì)自然而然成為了參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治生活的主體之一。但是，在國(guó)家層面未見有關(guān)法律法規(guī)對(duì)管委會(huì)進(jìn)行定性，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律也并未賦予政府設(shè)立管委會(huì)的權(quán)限。目前，管委會(huì)的權(quán)限、職能大多來源于各省市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)或其他會(huì)議紀(jì)要等授權(quán)文件。因此，各類個(gè)人與企業(yè)在與管委會(huì)建立民商事法律關(guān)系開展活動(dòng)時(shí)，應(yīng)注意關(guān)注管委會(huì)的性質(zhì)、了解其權(quán)限和職能，以保證雙方法律關(guān)系的穩(wěn)定。

一、管委會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

管委會(huì)是伴隨著上世紀(jì)80年代逐漸興起的開發(fā)區(qū)熱而誕生的組織機(jī)構(gòu)。為了強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能和改革開放的試驗(yàn)示范性功能，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不斷探索去行政化、追求企業(yè)化的內(nèi)部管理架構(gòu)，以致力于構(gòu)建服務(wù)型行政管理關(guān)系及為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體提供多元化的公共產(chǎn)品與服務(wù)，已成為我國(guó)區(qū)域治理的突破口[1]，在我國(guó)的地方行政管理中扮演著重要角色。管委會(huì)不僅存在于開發(fā)區(qū)內(nèi)，不同的省、市、縣政府也依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)和社會(huì)管理的需要，通過設(shè)立管委會(huì)代表政府機(jī)關(guān)行使部分管理職權(quán)。但當(dāng)前我國(guó)并未對(duì)管委會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)性的立法與規(guī)范，法律和行政法規(guī)亦未對(duì)管委會(huì)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的定位予以明確。

為了解管委會(huì)性質(zhì)為何，筆者在“全國(guó)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼數(shù)據(jù)服務(wù)中心”網(wǎng)站以“管理委員會(huì)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行了檢索，并發(fā)現(xiàn)其中地方政府區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的管委會(huì)多數(shù)登記為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)類型。

2015年國(guó)家推行“三證合一”“一照一碼”改革以來，工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證合為一證，由一個(gè)部門核發(fā)加載統(tǒng)一社會(huì)信用代碼（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)一代碼”）的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門<法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)總體方案>的通知》，統(tǒng)一代碼設(shè)計(jì)為18位，第1位是登記管理部門代碼（如機(jī)構(gòu)編制用1表示），第2位是機(jī)構(gòu)類別代碼（如機(jī)構(gòu)編制機(jī)關(guān)用1表示機(jī)關(guān)單位，2表示事業(yè)單位等等），第3-8位是登記管理機(jī)關(guān)行政區(qū)劃碼，第9-17位是主體標(biāo)識(shí)碼（組織機(jī)構(gòu)代碼），第18位是校驗(yàn)碼。由此，可以通過在“全國(guó)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼數(shù)據(jù)服務(wù)中心”網(wǎng)站查詢或查詢其營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的統(tǒng)一代碼確認(rèn)其機(jī)構(gòu)類別。

管委會(huì)登記性質(zhì)的不同對(duì)其在法律層面所可以承擔(dān)及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任會(huì)產(chǎn)生較大影響。在行政法領(lǐng)域，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《行訴法解釋》”）第21條對(duì)不同類別的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在行政訴訟中的訴訟主體資格進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，比如由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)就具備行政訴訟主體資格，而不具備行政主體資格的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)則不屬于行政訴訟的主體，不能參與行政訴訟。

而在民商事法律領(lǐng)域，管委會(huì)的主體性質(zhì)影響到其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中民事法律責(zé)任的承擔(dān)，但在目前我國(guó)的立法中并未對(duì)管委會(huì)的主體性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)定，所以在民商事活動(dòng)中，需要結(jié)合所涉管委會(huì)的主體性質(zhì)對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行具體分析。

二、管委會(huì)的民商事法律地位

根據(jù)《民法典》第一編第三章“法人”的規(guī)定，法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人三種法人類型。

筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律法規(guī)中并未對(duì)所設(shè)立的管委會(huì)應(yīng)屬哪一法人性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，故而本文在此將通過司法案例歸納方式進(jìn)行研究，對(duì)管委會(huì)的不同民商事主體資格地位及其特點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）事業(yè)單位法人

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。當(dāng)前的法律法規(guī)中并未對(duì)管委會(huì)是否可登記為事業(yè)單位法人進(jìn)行規(guī)定。

1. 如何認(rèn)定事業(yè)單位型管委會(huì)

在實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)已有大量的管委會(huì)在“全國(guó)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼數(shù)據(jù)服務(wù)中心”網(wǎng)站上顯示的機(jī)關(guān)類型為事業(yè)單位法人，并且部分法院在涉及管委會(huì)的案件中根據(jù)實(shí)際情況對(duì)管委會(huì)是否為事業(yè)單位法人作出了形式上的認(rèn)定。根據(jù)檢索，將相關(guān)典型案件羅列如下：

根據(jù)上述案例，可見在通常情況下，根據(jù)統(tǒng)一代碼情況，可對(duì)管委會(huì)是否為事業(yè)單位性質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)。此外，上級(jí)有權(quán)政府出具的授權(quán)類文件、其設(shè)立文件亦可作為認(rèn)定其事業(yè)單位性質(zhì)的依據(jù)文件。

2. 與之簽署法律文件的注意要點(diǎn)

事業(yè)單位型管委會(huì)屬于《民法典》上所述事業(yè)單位法人，享有民事主體資格，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，參與到民商事活動(dòng)中。但是，事業(yè)單位為非營(yíng)利性法人，其不向設(shè)立人分配所取得利潤(rùn)且其運(yùn)行管理需符合《民法典》及事業(yè)單位相關(guān)法規(guī)的要求。

在行政訴訟主體資格方面，在未獲得法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，其行政管理的職權(quán)主要來自地方政府的委托授權(quán)，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮相應(yīng)職能。因而原則上其不能獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任，行政責(zé)任需由委托其行使行政管理權(quán)限的地方人民政府承擔(dān)。

（二）機(jī)關(guān)法人

根據(jù)《民法典》第97條規(guī)定：“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)從成立之日起，具有機(jī)關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。”在管委會(huì)登記為機(jī)關(guān)法人的情況下，管委會(huì)無疑是民事、行政活動(dòng)與相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)的主體。

1. 如何認(rèn)定機(jī)關(guān)法人型管委會(huì)

根據(jù)檢索，我們將管委會(huì)涉訴并由法院認(rèn)定其為機(jī)關(guān)法人的相關(guān)典型案件羅列如下：

根據(jù)上述案例可知，法院同樣通過組織形式認(rèn)定在民商事法律領(lǐng)域中的部分管委會(huì)為機(jī)關(guān)法人，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，可以參與到民商事活動(dòng)中并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

在其認(rèn)定上，司法案例并未提供完整的認(rèn)定依據(jù)，但結(jié)合實(shí)踐中的情況，筆者認(rèn)為，通過其統(tǒng)一社會(huì)信用代碼可以對(duì)該管委會(huì)是否為機(jī)關(guān)法人進(jìn)行認(rèn)定。從實(shí)質(zhì)程序上，作為機(jī)關(guān)法人，其設(shè)立應(yīng)當(dāng)滿足法律法規(guī)的規(guī)定，不過，由于管委會(huì)究竟屬于一級(jí)政府部門、派出機(jī)關(guān)還是派出機(jī)構(gòu)，無論是學(xué)理還是實(shí)踐都存在很大爭(zhēng)論。因此，從設(shè)立程序上核驗(yàn)管委會(huì)的機(jī)關(guān)法人身份可能并不容易。

比如就管委會(huì)是屬于派出機(jī)關(guān)還是派出機(jī)構(gòu)的問題，法律、國(guó)家規(guī)范性文件、地方政府條例、地方規(guī)范性文件中的表述及各地方政府的實(shí)踐均存在差異。從法律法規(guī)上講，如《安全生產(chǎn)法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》《湖北省開發(fā)區(qū)條例》等法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)均認(rèn)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為地方人民政府的派出機(jī)關(guān)；《鶴崗市人民政府辦公室關(guān)于<印發(fā)鶴崗市消防平安城市達(dá)標(biāo)創(chuàng)建工作方案>的通知》《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<黑龍江省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法>的通知》等地方規(guī)范性文件將開發(fā)區(qū)管委會(huì)認(rèn)定為地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，而《貴州省開發(fā)區(qū)條例》《蘇州國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》《重慶市涪陵區(qū)人民政府辦公室關(guān)于貫徹實(shí)施<重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法>的通知》等地方性法規(guī)和規(guī)范性文件則將管委會(huì)認(rèn)定為地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)。而在司法案例上，法院在較多案件中認(rèn)定涉案管委會(huì)為地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)，但其說理部分依然并不詳實(shí)。

綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)于機(jī)關(guān)法人型管委會(huì)，應(yīng)結(jié)合其統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、設(shè)立文件等各類文件與法律法規(guī)，綜合對(duì)其身份進(jìn)行認(rèn)定。

2. 與之簽署法律文件的注意要點(diǎn)

機(jī)關(guān)法人型管委會(huì)屬于《民法典》上所述特定法人，享有民事主體資格，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，參與到民商事活動(dòng)中。在行政訴訟主體資格方面，在其所授行政權(quán)限內(nèi)，行政責(zé)任可由其自行承擔(dān)。

但也因?yàn)槠錇闄C(jī)關(guān)法人（也即我們統(tǒng)稱的政府部門/政府機(jī)構(gòu)），因此各類政府合規(guī)要求均對(duì)其有效，故在與其簽署相關(guān)民商事合同文件時(shí)需關(guān)注相關(guān)合規(guī)要求，包括政府負(fù)債紅線、政府采購(gòu)流程規(guī)定、PPP規(guī)定要求、財(cái)政支出流程、土地出讓與供應(yīng)規(guī)定等。

（三）非民事主體

1. 非民事主體的管委會(huì)類型

在司法實(shí)踐中，存在不具備民事主體資格的管委會(huì)且亦并不少見。比如根據(jù)檢索，筆者發(fā)現(xiàn)未進(jìn)行依法登記的管委會(huì)、政府臨時(shí)設(shè)立的管委會(huì)以及在管委會(huì)下設(shè)立的二級(jí)管委會(huì)等主體，存在不被認(rèn)定具有民事主體資格的可能性。如其不被認(rèn)定為民事主體，則其不能獨(dú)立承擔(dān)民事、行政責(zé)任。

根據(jù)司法案例及筆者經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼是驗(yàn)證管委會(huì)身份屬性的重要文件，此外，部分臨時(shí)設(shè)立的管委會(huì)可以在網(wǎng)絡(luò)等公開渠道檢索到其設(shè)立的新聞與具體文件。如企業(yè)或個(gè)人與管委會(huì)擬進(jìn)行重要合同文件簽署的，建議由管委會(huì)提供其設(shè)立的政府批文等文件，確認(rèn)其是否是臨時(shí)特設(shè)還是常設(shè)機(jī)構(gòu)。

此外，實(shí)踐中也逐漸出現(xiàn)了以政府部門領(lǐng)導(dǎo)下的指揮部作為政府代表與社會(huì)資本進(jìn)行簽約的情形，其無論在法律法規(guī)還是政府授權(quán)方面，很可能較之管委會(huì)而言存在更多的不確定性，企業(yè)和個(gè)人與之發(fā)生法律關(guān)系時(shí)更應(yīng)該謹(jǐn)慎處理。

2. 與之簽署法律文件的注意要點(diǎn)

由于企業(yè)和個(gè)人在與政府發(fā)生法律關(guān)系時(shí)，時(shí)常在溝通談判中處于劣勢(shì)地位，從而難以要求政府以何主體進(jìn)行合同或協(xié)議的簽署。但鑒于實(shí)踐中存在并無民事法律主體身份的管委會(huì)，一旦與該等主體簽署合同文件，很可能將導(dǎo)致在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)相關(guān)合同文件被確認(rèn)無效，該管委會(huì)或類似機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任，以致于企業(yè)和個(gè)人暴露在巨大的法律與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)之下。

三、小結(jié)與提示

鑒于目前較多政府部門傾向于以管委會(huì)、指揮部、各類中心等常設(shè)或非常設(shè)機(jī)構(gòu)與企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行民商事合同的簽署，因此，通過盡職調(diào)查了解相關(guān)主體的具體民事、行政法律主體資格，并采取有效手段避免商業(yè)與法律風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)和個(gè)人需謹(jǐn)慎考慮的重要問題。筆者認(rèn)為，在政府越發(fā)重視內(nèi)部合規(guī)的背景下，考慮到較多前車之鑒的案例警示，應(yīng)當(dāng)改變簽約不重要、履行才重要的傳統(tǒng)觀念，在簽約前即核實(shí)政府方簽約主體的身份及相關(guān)合同文件內(nèi)容的合規(guī)性，以最大化保證企業(yè)及個(gè)人的合法權(quán)益。

[注]

[1] 余宗良：《困境與出路：開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律性質(zhì)之辨》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第19卷第1期。

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