田志磊：我國義務教育經(jīng)費保障的變化、矛盾與建議（義務教育經(jīng)費保障機制改革）
教育是國之大計、黨之大計。黨的二十大報告指出，“堅持以人民為中心發(fā)展教育，加快建設高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進教育公平。加快義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置”。當前，我國義務教育已邁入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展新階段，面臨新變化、新矛盾和新任務。圍繞我國義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和經(jīng)費保障的相關問題，北京大學中國教育財政科學研究所義務教育課題組在若干省份十多個縣市區(qū)的百來所學校進行了實地調(diào)研，并與各地財政、教育行政系統(tǒng)的同志進行了深入交流。
基于調(diào)研情況，本文從地方財政、人口變化、事業(yè)發(fā)展三個維度分析了義務教育經(jīng)費保障所面臨的內(nèi)外部環(huán)境變化，提煉了環(huán)境變化后義務教育經(jīng)費保障面臨的突出矛盾，并對義務教育保障機制調(diào)整給出了初步建議。
一、義務教育經(jīng)費保障的內(nèi)外環(huán)境變化
從調(diào)研來看，義務教育發(fā)展和經(jīng)費保障的外部環(huán)境正發(fā)生深刻變化。在供給維度，地方財政普遍面臨土地出讓收入下滑、全口徑債務還本付息壓力增大、收支矛盾加劇等困難。部分調(diào)研區(qū)縣土地出讓收入降幅在70%—90%之間，多數(shù)區(qū)縣全口徑債務規(guī)模在50億元到200億元之間。部分區(qū)縣的還本付息對“三保”造成了影響。摘帽脫貧縣等政策縣主要依靠轉(zhuǎn)移支付，受到?jīng)_擊相對小，市轄區(qū)的收支矛盾往往更為嚴重。“中部塌陷”問題突出，教師工資發(fā)放不及時、公用經(jīng)費撥款未落實的情況均有存在。在需求維度，最大的沖擊來自人口變化。出生人口下降的影響要在2025年才傳導至義務教育，此前在校生規(guī)模穩(wěn)定在1.5億人以上。但是，由于學齡兒童持續(xù)向城鎮(zhèn)集中，“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”現(xiàn)象突出。農(nóng)村地區(qū)“麻雀”“空殼”學校不斷增加，原辦學規(guī)模數(shù)百人甚至近千人的義務教育學校目前只有百余名甚至數(shù)十名學生，但在縣城則存在超大規(guī)模的小學和初中。在沿海發(fā)達城市的主城區(qū)，外來人口流入，學齡人口持續(xù)增加造成義務教育資源的緊張。
結(jié)合調(diào)研學校辦學和經(jīng)費運轉(zhuǎn)的實際，義務教育經(jīng)費保障面臨如下內(nèi)部變化：
第一，科學、藝術、勞動、綜合實踐等教育教學改革成為經(jīng)費增長點。在近年頒布的教育教學改革文件中，科學、勞動、藝術、綜合實踐活動等屢有新舉措，這也對學校教育資源配置形成了新需求。在東部，調(diào)研學校在硬件配置上基本能夠滿足新需求。在中部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校和城區(qū)學校也普遍配備了實驗室、科學教室等功能教室，以及音樂、美術、舞蹈室、校本課程(社團)活動室等，配置標準相對東部為低。功能教室主要由一般公共預算教育經(jīng)費支持，也存在企業(yè)捐贈、少年宮經(jīng)費贊助等形式。但即使在東部，也普遍存在特色校本課程開發(fā)不足、功能教室耗材使用不足、新課程新課標相關科目教師培訓不足的問題。
第二，校園安全、食堂、宿舍等學校功能拓展帶來的人員工資成為開支難點。各地正推進農(nóng)村小規(guī)模學校和教學點撤點并校工作，新建寄宿制學校，宿舍、食堂工勤人員增加。隨著校園安全不斷加強，非寄宿制學校也普遍配備安保人員，多在2—6名之間，與食堂、宿舍工勤人員一起組成學校非教師人力資源。安保人員乃至食堂、宿舍工勤人員工資應從區(qū)縣本級財政教育投入中開支，但隨著地方收支矛盾加劇，調(diào)研學校普遍存在缺口甚至無處開支。“違規(guī)”使用公用經(jīng)費補助資金開支上述人員工資十分普遍。
第三，學校共同體建設對縮小城鄉(xiāng)、校際差異起到了一定作用。實踐中，存在融合型、共建型、協(xié)作型等多種形態(tài)的教育共同體，通過校長教師雙向交流、教學資源共享、示范輻射帶動等方式帶動農(nóng)村、薄弱學校發(fā)展。廈門通過“一所核心校 一個(兩個)校區(qū) 一所伙伴?！钡男问剑悦有聦W校和薄弱校，促進校際間資源共享，財政每年撥款750萬元支持教共體教師水平提升和校際間研修。浙江出臺了全國首份省域推行教共體的文件，下達教育發(fā)展專項資金1.82億元(受援地1.3億元，支援地0.52億元)，通過搭載學校信息化設備平臺，以結(jié)對幫扶的模式，改善教師結(jié)構性缺編的問題。在東部，農(nóng)村校薄弱校大多認為教共體建設對學校帶來了積極影響。但在中部省份，缺乏相應資金支持，教共體即使存在，發(fā)揮的作用也比較有限。
第四，課后延時服務的開展影響教師收入和家庭教育負擔。延時服務經(jīng)費主要用于延時服務教師的課時費，課時發(fā)放標準為40—80元不等，只有個別地區(qū)規(guī)定了一定比例用于公用。參與延時服務的教師年收入增加大多在0.4—1萬元，因?qū)W生規(guī)模和學生家庭背景的原因，農(nóng)村學校教師收入增量低于城區(qū)。在經(jīng)費來源上，部分地方延時服務完全由公共財政買單，如鄭州實行“官方帶娃”，中小學課后服務專項經(jīng)費按每班每天200元的標準予以保障，換算后每生每學期撥款在100元上下。部分區(qū)縣延時服務采取了財政與家庭共擔的方式，如廈門規(guī)定不足部分由財政補貼，安徽無為市則規(guī)定孤兒、烈士子女、低保戶或農(nóng)村原建檔立卡貧困戶家庭學生免收費，由財政補貼。大多數(shù)地區(qū)主要依靠收費，部分區(qū)收費為每生每學期230—500元之間。經(jīng)濟相對欠發(fā)達、居民收入低的地區(qū)收費標準相對更高。
第五，寄宿制學校的經(jīng)費需求正成為義務教育財政增長點。小規(guī)模學校撤并、寄宿制學校新建勢不可擋。東部某縣在農(nóng)村小規(guī)模學校教育改革探索上極具成就，多次獲得國家級教學成果獎，但目前陸續(xù)撤并后寄宿制學生占比已經(jīng)達到了72%。中部某省正考慮采取統(tǒng)一招投標的方式在全省新建150所寄宿制學校。撤并小規(guī)模學校、將學生安置到寄宿制學校就讀無疑有其優(yōu)勢，如生均成本更低、有利于學生學習知識和技能，但也存在被忽視的保障問題。有研究發(fā)現(xiàn)，低齡學生(尤其是留守兒童)寄宿容易卷入欺凌，且更容易引發(fā)抑郁。另有研究發(fā)現(xiàn)，寄宿制學校的教學核心功能支出偏低，更多的經(jīng)費用于管理支出和維護支持性服務支出。
二、當前我國義務教育經(jīng)費保障的若干矛盾
伴隨內(nèi)外環(huán)境的變化，我國義務教育財政領域的如下矛盾凸顯：
其一，土地財政放緩后縣級政府義務教育投入意愿和能力下降與義務教育“以縣為主”之間的矛盾。分稅制以來，地方政府對土地財政的依賴不斷提高。2008年全球金融危機后，地方政府更是普遍形成了以“土地金融”加杠桿促進三產(chǎn)帶動二產(chǎn)的發(fā)展模式。與此同時，教育融入到地方商住用地價值提升的邏輯，成為地方投融資平臺進行“土地金融”加杠桿的重要工具。對土地財政的依賴極大塑造了縣級政府義務教育的投入意愿與能力。在土地出讓收入下滑嚴重的區(qū)縣，其義務教育投入意愿和能力遭受嚴重沖擊，已有城區(qū)新建學?！盃€尾”的現(xiàn)象發(fā)生，“義務教育是政府責任、教育經(jīng)費用于教育、公用經(jīng)費用于公用”的三道底線也已松動。
其二，人口在城鄉(xiāng)大規(guī)模流動與義務教育補助基建類項目城鄉(xiāng)分割之間的矛盾。2016年，在整合農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上，我國建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育轉(zhuǎn)移支付制度。這無疑是健全城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展體制機制的重大舉措，既實現(xiàn)了“兩免一補”和公用經(jīng)費基準定額資金的“錢隨人走”，又通過薄弱校改造、農(nóng)村校舍安全長效機制、鄉(xiāng)村教師生活補助、特崗教師工資補助、營養(yǎng)餐等項目實現(xiàn)了對農(nóng)村義務教育的傾斜。然而，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展、學齡人口向城區(qū)持續(xù)轉(zhuǎn)移，“重在農(nóng)村”的基建類項目難以匹配學齡人口變化，諸多在校舍安全長效機制和薄改資金支持下建設良好、設施完備的農(nóng)村學校資源閑置，而城區(qū)校舍需求增長在地方財政收支矛盾下難以得到資金支持。
其三，教育新基建項目建設高標準與日常運營維持低投入之間的矛盾。長期以來，我國義務教育資本性支出保持在高水平，帶動了學校辦學條件的持續(xù)改善。新建義務教育學校尤其是作為“土地金融”杠桿的新建校普遍采取了高標準建設。以學校信息網(wǎng)絡、平臺體系、數(shù)字資源、智慧校園、創(chuàng)新應用、可信安全為代表的教育新基建也取得了顯著進展。城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校普遍配置信息化設備、功能教室和空調(diào)，農(nóng)村學校也未發(fā)現(xiàn)危房大通鋪等問題，“最好最安全的建筑在學?！笔艿秸J可。不過，學校教學生活基礎設施改善帶來了學校電費、設備維護維修、功能教室耗材需求激增。部分調(diào)研區(qū)縣采用項目經(jīng)費補充生均公用經(jīng)費撥款的不足，學校教學生活基礎設施改善帶來的經(jīng)費需求得到了較好滿足。但在財力不足、項目經(jīng)費較少的區(qū)縣，調(diào)研學校的日常運轉(zhuǎn)主要依靠生均公用經(jīng)費撥款，普遍存在教育信息化設備維護維修不到位、各種功能教室耗材支出過低的情況。全面裝配空調(diào)的學校，存在電費占學校日常運行經(jīng)費比例過高、教育教學支出過低的情況。
其四，學校人員和校園安全后勤支出剛性與教育教學支出柔性之間的矛盾。學校不同支出的“剛性”程度不同。從經(jīng)濟分類的角度來看，人員經(jīng)費相對公用經(jīng)費更為剛性;從功能分類的角度來看，校園安全、食堂宿舍等后勤支出相對教育教學支出更為剛性。在地方收支矛盾加劇、“十個鍋配九個蓋甚至五六個蓋”的情況下，優(yōu)先保障教師和工勤人員工資福利、保障校園安全和后勤、“節(jié)省”教育教學支出成為學校的無奈之舉。從學校實地詢問和支出結(jié)構分析來看，編制內(nèi)教師平均工資收入普遍“不低于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平”，即使在中部地區(qū)農(nóng)村學校，校園安全監(jiān)控設施和人員、食堂宿舍設施和人員也得到了配置。這與中部地區(qū)調(diào)研學校教育教學活動支出的低水平形成鮮明對比。
其五，延時服務成本分擔與縮小義務教育城鄉(xiāng)、群體教育差距的矛盾。從調(diào)研來看，摘帽脫貧縣的延時服務收費標準相對其居民收入遠高于經(jīng)濟發(fā)達縣市，城區(qū)學校教師因延時服務增加的收入普遍高于同地區(qū)農(nóng)村學校教師。由于摘帽脫貧縣學生家庭經(jīng)濟情況相對更差，延時服務收費在更大程度上加重了低收入家庭學生的教育負擔水平。在發(fā)達地區(qū)，延時服務擁有更多的豐富性，更多以公共財政補貼為主;而在欠發(fā)達地區(qū)，延時服務近乎于“帶娃”，且以學生家庭付費為主。在同一地區(qū)，由于延時服務帶來的城鄉(xiāng)教師收入差距普遍超過了農(nóng)村教師崗位津補貼，“越往基層、越是邊遠、越是艱苦，待遇越高”的引導機制受到?jīng)_擊，教師流動選擇的天平向城鎮(zhèn)學校傾斜。
三、問題與建議
義務教育經(jīng)費保障體系的調(diào)整，應思考如下原則。
其一，充足原則。為建設教育強國，在財稅體制變革前，中央應保住甚至提高義務教育轉(zhuǎn)移支付總盤子來對沖土地財政放緩后縣級政府義務教育投入意愿和能力下降的不利影響。將增長率作為教育財政充足性的目標，對教育教學支出的促進有限，并不一定會帶來實質(zhì)充足性的改善。部分地區(qū)學齡人口下降迅猛，但從教育成本發(fā)生規(guī)律來看，經(jīng)費保障需求并不會在短期內(nèi)就同比例下降。義務教育經(jīng)費保障機制調(diào)整應制度化地考慮學齡人口下降但學校布局、教師編制尚無法同步的地區(qū)的經(jīng)費保障需求，避免“不得不調(diào)數(shù)據(jù)”的情況發(fā)生。
其二，公平原則。教育公平的改善有賴于如下四個任務的進程：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)整體化發(fā)展、校際均衡發(fā)展、群體公平發(fā)展?！爸胁克荨笔菂^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，城區(qū)學校校舍不足、農(nóng)村學校教育教學支出不足是城鄉(xiāng)整體化發(fā)展的薄弱所在，校際均衡的重點是提升薄弱校的師資和教育質(zhì)量，群體公平有賴于對各類群體教育尤其是弱勢群體教育需求的差異化考慮。
其三，效率原則。義務教育資本性支出居高不下，需要思考如何盡可能多的增加學校教育教學支出，提高教育經(jīng)費使用效益。需要思考投入結(jié)構的改變，支持“小而美”的鄉(xiāng)村學校還是“大而全”的城區(qū)學校。需要提高學校經(jīng)費靈活性，擴大學校辦學自主權。
基于研究，我們有如下的具體建議：
其一，提高標準，探索差異化的生均公用經(jīng)費補助。學校教學生活設施的改善、教育教學改革的推進都對公用經(jīng)費提出新需求。未來義務教育學齡人口將持續(xù)下降，這為生均公用經(jīng)費進一步提標提供了可能?；凇皠傂浴辈蛔愕慕逃虒W經(jīng)費需求容易被忽視，可增加對新增經(jīng)費用于窄口徑教育教學經(jīng)費的規(guī)定。在高等教育和職業(yè)教育財政政策中，已有實行差異化生均撥款，主要從培養(yǎng)成本和社會效益的角度考慮。在義務教育領域，可著重群體公平發(fā)展的角度建構差異化撥款，將家庭困難、學習困難、特殊需要等因素統(tǒng)一在義務教育差異化撥款的考量中。
其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的校舍安全保障機制。土地財政放緩后地方教育基建投入意愿和能力下降，考慮到學齡人口向城區(qū)聚集以及市轄區(qū)的收支矛盾往往更為嚴重，有必要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育學校校舍安全保障長效機制。各地已有相關探索。如湖南早在2016年就建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育學校校舍安全保障長效機制，支持省域內(nèi)公辦義務教育學校維修改造、抗震加固、改擴建校舍及其附屬設施。河南建立了校舍安全保障長效機制資金項目庫，根據(jù)各地上報的校舍鑒定結(jié)果和項目規(guī)劃，組織專家評審后納入儲備項目庫，經(jīng)費安排與項目庫相結(jié)合。不過，需要特別指出的是，現(xiàn)在的寄宿制熱潮，既有人口流動必要性的一面，也有地方政府“基建偏好”的加持，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基建類轉(zhuǎn)移支付項目應避免刺激寄宿制學校建設的過度擴張。
其三，適度擴大公用經(jīng)費使用范圍?！冻青l(xiāng)義務教育補助經(jīng)費管理辦法》(財教〔2021〕56號)明確規(guī)定，公用經(jīng)費補助資金不得用于教職工福利、臨時聘用人員工資等人員經(jīng)費，基本建設投資，償還債務等方面的支出。嚴格規(guī)范公用經(jīng)費補助資金使用范圍，其前提是地方財政投入上述無法在公用經(jīng)費補助中列支的內(nèi)容——如食堂工人、保安、臨聘教師等人員支出和一定金額以上資本性支出，從而增加義務教育財政投入總量。在財政上行期，地方可以通過項目經(jīng)費投入或補充性公用經(jīng)費撥款開支上述“不得用于”的支出，嚴格公用經(jīng)費使用范圍有利于增加教育財政投入;但在財政下行期，地方項目經(jīng)費難以配套投入落實公用經(jīng)費使用規(guī)范時，嚴格公用經(jīng)費使用范圍無法促進教育財政投入，反而會損害政策的嚴肅性，在破窗效應下刺激公用經(jīng)費挪用現(xiàn)象的擴大。建議在未來新增公用經(jīng)費中劃出一定比例，擴大使用范圍，允許用于食堂工人、保安、臨聘教師等支出，增強學校經(jīng)費使用的靈活性。
其四，在綜合獎補中支持教育共同體建設。各地正在實踐的教育共同體建設是縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際教育差異的有力舉措。但是，各省力度不一，起到的作用也不同。建議采取綜合獎補的方式，引導省級統(tǒng)籌，對教育共同體投入大、效果好的省份給予更多支持。
作者：田志磊，北京大學中國教育財政科學研究所副研究員。
