國(guó)家創(chuàng)新體系視角下的數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象及其治理策略（數(shù)字平臺(tái)壟斷的原因）

數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。數(shù)字平臺(tái)企業(yè)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的代表性產(chǎn)物，憑借雙邊或多邊市場(chǎng)特性匯聚海量用戶和數(shù)據(jù)，在取得快速發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)了數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象。數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象治理應(yīng)在不突破底線的前提下，從多維度把握鼓勵(lì)平臺(tái)健康發(fā)展與防止平臺(tái)壟斷之間的平衡點(diǎn)，以大國(guó)科技博弈和提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的視角，權(quán)衡加強(qiáng)創(chuàng)新產(chǎn)出和反壟斷規(guī)制間的關(guān)系，秉持“促創(chuàng)新、強(qiáng)監(jiān)管、守底線”原則健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系，明確數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象治理的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新反壟斷調(diào)節(jié)方法，建立數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象治理動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

近年來(lái)，信息通信技術(shù)發(fā)展迅速，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生重大調(diào)整，逐步從網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素和驅(qū)動(dòng)要素時(shí)刻影響著新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。由于數(shù)字化的“馬太效應(yīng)”，一批掌控大量數(shù)據(jù)要素的數(shù)字平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)”）企業(yè)迅速發(fā)展，并不斷橫向擴(kuò)張到其他領(lǐng)域。一方面這些數(shù)字平臺(tái)企業(yè)加速了相關(guān)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，對(duì)提升國(guó)家創(chuàng)新體系效能具有一定的積極作用；另一方面海量數(shù)據(jù)的集聚引發(fā)了數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象，為其治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

1　國(guó)家創(chuàng)新體系視角下數(shù)字平臺(tái)壟斷的內(nèi)涵與特征

企業(yè)是國(guó)家創(chuàng)新體系中的主要?jiǎng)?chuàng)新主體之一。平臺(tái)企業(yè)作為一類新興企業(yè)，和其他企業(yè)一樣能夠?yàn)閲?guó)家創(chuàng)新體系中創(chuàng)新主體開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)提供數(shù)據(jù)、資金支持，同時(shí)具備將各種創(chuàng)新要素進(jìn)行整合的能力。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的代表性產(chǎn)物，平臺(tái)企業(yè)憑借雙邊或多邊市場(chǎng)特性匯聚海量用戶和數(shù)據(jù)，在取得快速發(fā)展的同時(shí)也形成了平臺(tái)壟斷。隨著多邊市場(chǎng)效應(yīng)不斷疊加，平臺(tái)企業(yè)連接相關(guān)各方網(wǎng)絡(luò)的集中度不斷提高，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)、治理和監(jiān)管模式相對(duì)滯后，由平臺(tái)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)與用戶間的不良關(guān)系引發(fā)的治理問(wèn)題不斷增多，逐步形成平臺(tái)壟斷現(xiàn)象。

傳統(tǒng)壟斷現(xiàn)象往往具備市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一、開(kāi)放程度較低、進(jìn)入者壁壘高、競(jìng)爭(zhēng)不充分等特點(diǎn)。與傳統(tǒng)壟斷現(xiàn)象相比，平臺(tái)壟斷現(xiàn)象在業(yè)務(wù)發(fā)展、市場(chǎng)狀態(tài)、壟斷成因、壟斷結(jié)果及壟斷治理等方面均有所不同（見(jiàn)表1）。由此可以看到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的平臺(tái)壟斷現(xiàn)象的內(nèi)在機(jī)理、外在表現(xiàn)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響都與傳統(tǒng)壟斷現(xiàn)象有很大不同，很多平臺(tái)企業(yè)通過(guò)商業(yè)模式創(chuàng)新贏得大量用戶，逐漸形成“寡頭壟斷”格局。信息行業(yè)中大多數(shù)平臺(tái)企業(yè)一直處于相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，若不實(shí)施大量壟斷行為則很難長(zhǎng)期保持壟斷地位。此外，平臺(tái)壟斷這種“競(jìng)爭(zhēng)型壟斷”的市場(chǎng)開(kāi)放程度較高，同時(shí)具有較強(qiáng)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力和核心技術(shù)攻關(guān)能力，這會(huì)不斷吸引后發(fā)企業(yè)進(jìn)入。因此，平臺(tái)企業(yè)壟斷現(xiàn)象及跨界競(jìng)爭(zhēng)行為既對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系有積極影響，也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，平臺(tái)壟斷和跨界競(jìng)爭(zhēng)使平臺(tái)企業(yè)融合技術(shù)創(chuàng)新模式和商業(yè)創(chuàng)新模式并應(yīng)用到新領(lǐng)域，這使得企業(yè)在提升自身市場(chǎng)力量和擴(kuò)張業(yè)務(wù)覆蓋范圍的同時(shí)，也能促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，政府需要對(duì)這類行為的合法性保持高度警惕，有效區(qū)分兩類跨界競(jìng)爭(zhēng)行為：預(yù)防性擴(kuò)張和進(jìn)攻性擴(kuò)張。對(duì)于在市場(chǎng)上居于壟斷地位的平臺(tái)企業(yè)，這兩類跨界競(jìng)爭(zhēng)行為的共性特征是涉足新興市場(chǎng)領(lǐng)域，但行為的本質(zhì)邊界模糊、不易判定，壟斷治理需審慎判定、區(qū)別對(duì)待。

2　數(shù)字平臺(tái)壟斷現(xiàn)象治理的挑戰(zhàn)

盡管平臺(tái)壟斷與傳統(tǒng)壟斷存在很多差別，但兩者都需遵循共同的底線原則，即不能出現(xiàn)濫用市場(chǎng)支配地位、反競(jìng)爭(zhēng)性歧視、惡意并購(gòu)等違法行為。在不突破底線的前提下，需從多維度把握鼓勵(lì)平臺(tái)健康發(fā)展與防止平臺(tái)壟斷之間的平衡點(diǎn)。

第一，創(chuàng)新投入產(chǎn)出和保護(hù)市場(chǎng)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的平衡。平臺(tái)企業(yè)通過(guò)數(shù)據(jù)的“馬太效應(yīng)”逐漸形成平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，集聚了人、財(cái)、物、數(shù)據(jù)等創(chuàng)新資源。這些創(chuàng)新資源的高效配置幫助平臺(tái)企業(yè)能夠在短期內(nèi)贏取高收益，并在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下逐漸加大研發(fā)投入，提升創(chuàng)新產(chǎn)出能力。然而，平臺(tái)企業(yè)處于市場(chǎng)壟斷地位后往往會(huì)加速跨界競(jìng)爭(zhēng)，以大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)為原點(diǎn)，不斷衍生出用戶流量?jī)?yōu)勢(shì)、服務(wù)能力優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)等，并基于這些優(yōu)勢(shì)實(shí)施針對(duì)性的反競(jìng)爭(zhēng)性行為，打擊市場(chǎng)潛在競(jìng)爭(zhēng)者。針對(duì)創(chuàng)新投入產(chǎn)出和保護(hù)市場(chǎng)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的平衡，美國(guó)和歐盟采取了不同的治理思路：美國(guó)對(duì)于平臺(tái)壟斷行為的治理更聚焦創(chuàng)新產(chǎn)出，只要整個(gè)市場(chǎng)能夠增加產(chǎn)能并節(jié)省消費(fèi)者成本，即便部分大型平臺(tái)企業(yè)存在集中運(yùn)營(yíng)或整合收購(gòu)等壟斷行為，美國(guó)政府也會(huì)對(duì)其秉持寬松執(zhí)法態(tài)度。與美國(guó)相比，歐盟對(duì)平臺(tái)壟斷現(xiàn)象的治理更注重保護(hù)市場(chǎng)潛在競(jìng)爭(zhēng)者。究其原因，美國(guó)是大型平臺(tái)的“生產(chǎn)”大國(guó)，如臉書(shū)、亞馬遜等平臺(tái)企業(yè)呈現(xiàn)顯著的全球擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，而歐盟本土并不具備超大規(guī)模的平臺(tái)企業(yè)，其反制思路相對(duì)而言比較被動(dòng)。

第二，大國(guó)科技博弈與市場(chǎng)開(kāi)放度的平衡。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的市場(chǎng)邊界往往沒(méi)有明晰的界定，平臺(tái)企業(yè)利用創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)向相鄰市場(chǎng)擴(kuò)張的行為十分普遍，這種多邊市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定了平臺(tái)企業(yè)的健康發(fā)展需要相對(duì)開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境和自由競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新環(huán)境。然而，嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和愈發(fā)激烈的大國(guó)科技博弈對(duì)平臺(tái)壟斷現(xiàn)象治理產(chǎn)生了新的影響。對(duì)平臺(tái)企業(yè)是否存在市場(chǎng)壟斷行為的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮其跨界競(jìng)爭(zhēng)行為、對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系的影響和國(guó)際形勢(shì)等多方面因素。越來(lái)越多的國(guó)家在制定相關(guān)政策時(shí)將國(guó)際形勢(shì)和大國(guó)科技博弈的因素考慮在內(nèi)，例如，1996年美國(guó)政府基于國(guó)家利益考慮，支持波音公司兼并航空制造領(lǐng)域的龍頭企業(yè)——麥道公司。這反映了政府需要一定程度的壟斷來(lái)支撐大國(guó)科技博弈。近年來(lái)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家提出打破傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則以加強(qiáng)本國(guó)數(shù)字企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，壟斷治理方向（包容、嚴(yán)苛）和手段（行為性救濟(jì)、結(jié)構(gòu)性救濟(jì)）的平衡。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)市場(chǎng)有很大差別，各類疑似壟斷行為的判定難度較大，需要政府結(jié)合當(dāng)前國(guó)情做好平臺(tái)壟斷治理方向和手段的平衡。針對(duì)平臺(tái)壟斷現(xiàn)象引發(fā)的治理難題，美國(guó)和歐盟根據(jù)各自國(guó)情采取了不同的策略：美國(guó)的平臺(tái)治理方向整體上偏向于審慎、包容，更多的是采取行為性救濟(jì)措施。例如，在蘋果公司與APP開(kāi)發(fā)者一案中，蘋果公司對(duì)開(kāi)發(fā)者在iOS系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的內(nèi)容交易實(shí)行30%的抽成，并阻斷開(kāi)發(fā)者向用戶推薦其他的購(gòu)買渠道。為此，2019年APP開(kāi)發(fā)者發(fā)起集體訴訟，指控蘋果公司損害開(kāi)發(fā)者與消費(fèi)者的利益。在美國(guó)司法部調(diào)解下，2021年8月，蘋果公司宣布與APP開(kāi)發(fā)者簽署和解協(xié)議，將年收入低于100萬(wàn)美金企業(yè)的抽成比例從30%降為15%，并設(shè)立“小型開(kāi)發(fā)商援助基金”（1億美元）。目前，和解制度已成為美國(guó)反壟斷規(guī)制中最常用的方式之一，這一制度不僅能夠提升執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法資源，還能夠極大增強(qiáng)反壟斷規(guī)制的靈活性。歐盟的平臺(tái)治理方向整體上偏向于嚴(yán)苛，更多的是采取結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施。例如，歐盟曾多次針對(duì)搜索引擎、移動(dòng)設(shè)備操作系統(tǒng)等領(lǐng)域出現(xiàn)的壟斷行為開(kāi)出天價(jià)罰單，2018年7月歐盟對(duì)字母表公司開(kāi)出43億歐元的罰單，改寫了歐盟反壟斷史的最高罰款紀(jì)錄。在微軟公司收購(gòu)領(lǐng)英公司一案中，歐盟便對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)市場(chǎng)界定、用戶多歸屬等隱私問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估，并深入分析了數(shù)據(jù)與平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)聯(lián)性。

中國(guó)充分發(fā)揮超大規(guī)模市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)，騰訊、阿里巴巴等大型平臺(tái)企業(yè)快速發(fā)展并逐步布局海外市場(chǎng)，但無(wú)論覆蓋的人口及行政區(qū)域面積，與美國(guó)超大型平臺(tái)企業(yè)仍有較大差距。因此，中國(guó)平臺(tái)壟斷現(xiàn)象治理需結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行探索。政府也應(yīng)充分考慮日益復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，從提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能角度判斷平臺(tái)壟斷現(xiàn)象，把握好促進(jìn)創(chuàng)新和防治壟斷的平衡點(diǎn)，認(rèn)識(shí)到反壟斷規(guī)制針對(duì)的是濫用其市場(chǎng)支配地位的反競(jìng)爭(zhēng)行為。

3　思考與建議

針對(duì)平臺(tái)壟斷現(xiàn)象的治理，應(yīng)從國(guó)家創(chuàng)新體系視角辯證看待，全球化背景下平臺(tái)企業(yè)的壟斷地位會(huì)增加政府創(chuàng)新治理的成本，抑制技術(shù)迭代和顛覆性技術(shù)研發(fā)，對(duì)創(chuàng)新環(huán)境存在潛在負(fù)面影響。當(dāng)前，中美科技博弈不斷加劇且主要聚焦信息通信領(lǐng)域，需要平臺(tái)企業(yè)匯聚創(chuàng)新資源，持續(xù)增加研發(fā)投入，加速現(xiàn)有技術(shù)路徑突破和顛覆性技術(shù)研發(fā)。

01

第一，完善平臺(tái)壟斷分析框架，明確動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于大型平臺(tái)企業(yè)跨界競(jìng)爭(zhēng)日益普遍，需在單一市場(chǎng)禁止單一行為的傳統(tǒng)規(guī)制范式基礎(chǔ)上，更聚焦識(shí)別平臺(tái)企業(yè)所構(gòu)建系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)自由度與對(duì)外開(kāi)放性，圍繞壟斷地位認(rèn)定、對(duì)創(chuàng)新的影響和對(duì)大國(guó)科技博弈的貢獻(xiàn)度來(lái)明確壟斷治理調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。一是充分利用大數(shù)據(jù)分析、區(qū)塊鏈技術(shù)等技術(shù)監(jiān)管手段，針對(duì)平臺(tái)企業(yè)可能產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)進(jìn)行研究，以此為依據(jù)判斷其是否構(gòu)成壟斷。二是深入評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相關(guān)市場(chǎng)的生存空間，分析大型平臺(tái)企業(yè)是否存在拒絕兼容、鏈接封閉等限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開(kāi)放性的行為，是否借助數(shù)據(jù)、流量等優(yōu)勢(shì)迫使用戶放棄使用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的產(chǎn)品或服務(wù)，進(jìn)而評(píng)估其行為是否對(duì)創(chuàng)新造成負(fù)面影響。三是對(duì)大型平臺(tái)企業(yè)在基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵核心技術(shù)和行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)方面的投入和能力做出綜合評(píng)判，將其作為壟斷治理動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

02

第二，完善平臺(tái)壟斷現(xiàn)象監(jiān)管體系，創(chuàng)新反壟斷調(diào)節(jié)方法。

對(duì)于平臺(tái)壟斷現(xiàn)象的監(jiān)管和治理要在貫徹《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同階段、不同類型的壟斷現(xiàn)象采取調(diào)節(jié)措施。一是政府統(tǒng)籌建立數(shù)據(jù)安全監(jiān)管制度，不僅要針對(duì)不同類別的數(shù)據(jù)建立“防火墻”，還要注意統(tǒng)籌管理引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是針對(duì)算法合謀問(wèn)題，加強(qiáng)事前監(jiān)管，要求平臺(tái)企業(yè)在算法編寫過(guò)程中植入“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念，將反壟斷法相關(guān)原則加入算法中，進(jìn)而形成算法的“決策紅線”。三是針對(duì)平臺(tái)企業(yè)封禁行為，加強(qiáng)行為性救濟(jì)措施的應(yīng)用，通過(guò)開(kāi)放關(guān)鍵基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)或設(shè)施進(jìn)行調(diào)節(jié)。盡量減少對(duì)行為“本身違法”的預(yù)判及避免結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施，如剝離集中交易雙方的資產(chǎn)等行為。

03

第三，建立有益于提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的平臺(tái)壟斷治理動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

平臺(tái)企業(yè)的快速發(fā)展一方面可以加速創(chuàng)新資源配置，促進(jìn)各領(lǐng)域技術(shù)與信息技術(shù)深度融合；另一方面也可能破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新環(huán)境，尤其是會(huì)給初創(chuàng)企業(yè)和小微企業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響。因此，政府需建立相應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保平臺(tái)企業(yè)在不破壞市場(chǎng)環(huán)境的前提下，提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能和攻堅(jiān)能力，同時(shí)也要允許特殊情境下平臺(tái)企業(yè)合法加速集聚創(chuàng)新資源。一是側(cè)重對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)者狀況的分析，重視動(dòng)態(tài)效率的抗辯機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)雙邊或多邊平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、價(jià)格結(jié)構(gòu)、使用限制、平臺(tái)差異化、用戶多歸屬等特性的分析，更多地采用合理原則。二是完善數(shù)據(jù)交易體系建設(shè)，從生產(chǎn)要素環(huán)節(jié)預(yù)防和遏制數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)壟斷行為。健全政府與企業(yè)間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，發(fā)揮平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，為提升政府?dāng)?shù)字治理能力提供數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)。三是支持和引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)持續(xù)增加研發(fā)投入。政府可重點(diǎn)從財(cái)政投入、稅收減免和成果轉(zhuǎn)化政策激勵(lì)方面進(jìn)行引導(dǎo)：一方面重點(diǎn)面向關(guān)鍵核心技術(shù)加大財(cái)政科技投入力度，減免企業(yè)相關(guān)研發(fā)投入的稅收；另一方面以平臺(tái)企業(yè)核心技術(shù)轉(zhuǎn)化作為改革的試驗(yàn)區(qū)，探索企業(yè)牽頭、高校院所共同參與的核心技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制與模式。（參考文獻(xiàn)略）

來(lái)源：中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院 ，作者蔡笑天、馬爽

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