行政事業(yè)單位如何構(gòu)建采購內(nèi)部控制體系
內(nèi)部控制體系
行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制（以下簡稱“內(nèi)控”）是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，在單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面通過建立制度、制定程序、執(zhí)行措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。
行政事業(yè)單位的政府采購是為了保證其正常運(yùn)行和為社會(huì)提供公共服務(wù)履行職能，采購貨物、服務(wù)和工程而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)行政事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制是行政單位內(nèi)控的重要組成部分。國家單獨(dú)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫[2016]99號(hào)）文件，進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效。
行政事業(yè)單位的政府采購內(nèi)控體系建設(shè)的核心是“制衡”，即，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，通過建立制度、健全機(jī)制、規(guī)范流程、完善措施、形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。下文，筆者通過單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面，分析行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)控建設(shè)的詳細(xì)路徑。
單位層面內(nèi)控機(jī)制的建立是在單位“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）的框架內(nèi)，明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門關(guān)于內(nèi)控業(yè)務(wù)的決策、歸口管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，實(shí)行“三權(quán)”分離；科學(xué)設(shè)置管理層級(jí)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)程；明確相關(guān)崗位及其工作職責(zé)，確保不相容崗位相分離；明確分級(jí)授權(quán)的級(jí)別、范圍和權(quán)限；建立各相關(guān)關(guān)鍵崗位的定期輪崗機(jī)制等。具體到政府采購內(nèi)控機(jī)制的建立，要從組織架構(gòu)和機(jī)制等方面健全。
（一）建立政府采購內(nèi)部制衡機(jī)制。
實(shí)施制衡要靠“三權(quán)”分離、四項(xiàng)措施、八大方法來落實(shí)。
“三權(quán)”分離：決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)要分離，由不同的部門行使。
四項(xiàng)措施：分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗四項(xiàng)措施是制約權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)內(nèi)部控制的基本要求和有效措施。
八大方法：八大方法是指運(yùn)用內(nèi)控制衡原理，結(jié)合內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施、手段和程序，具體為：不兼容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制以及信息內(nèi)部公開。
（二）明確政府采購決策、管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作職責(zé)。
1.明確政府采購決策機(jī)構(gòu)。
除小額項(xiàng)目的決策由單位主管政府采購的領(lǐng)導(dǎo)決定外，政府采購的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)為單位領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議。領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議研究審議政府采購方面的主要事項(xiàng)是：
審議政府采購內(nèi)部管理制度；
研究決定重大政府采購事項(xiàng)；審定政府采購預(yù)算和計(jì)劃；
督促政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照內(nèi)控制度的規(guī)定和采購預(yù)算辦理政府采購業(yè)務(wù)；
協(xié)調(diào)解決政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行中的重大問題。
同時(shí)，還應(yīng)建立健全政府采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會(huì)簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。
采購限額以上的政府采購項(xiàng)目一般都達(dá)到了領(lǐng)導(dǎo)班子“三重一大”議事決策的范圍，采購項(xiàng)目應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上經(jīng)班子會(huì)議審議通過后方可啟動(dòng)立項(xiàng)和采購。重大項(xiàng)目、情況復(fù)雜或?qū)I(yè)技術(shù)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，可以先進(jìn)行技術(shù)咨詢或?qū)＜覍ｎ}研究論證，為單位領(lǐng)導(dǎo)班子審議決策提供技術(shù)支撐。
2.明確政府采購歸口管理機(jī)構(gòu)及其主要工作職責(zé)。
歸口管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)在單位（綜合管理）辦公室，也有設(shè)在財(cái)務(wù)部門的，采購項(xiàng)目規(guī)模大或業(yè)務(wù)頻次多的，也有單列歸口管理機(jī)構(gòu)的，其主要職責(zé)是：
根據(jù)財(cái)政部門有關(guān)政府采購的管理規(guī)定，擬定本單位的政府采購制度、流程等規(guī)范性文件；
審核匯總采購需求部門提交的政府采購預(yù)算建議數(shù)、政府采購計(jì)劃，審核采購需求、采購方式、采購組織形式，審核采購文件，協(xié)助實(shí)施委托集中采購機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)采購的項(xiàng)目；
組織自行采購項(xiàng)目的招標(biāo)采購活動(dòng)；
負(fù)責(zé)本單位政府采購的日常管理工作、信息統(tǒng)計(jì)工作；組織或參與政府采購項(xiàng)目驗(yàn)收工作；
在單位職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)組織受理、處理采購事項(xiàng)的質(zhì)疑，投訴的答復(fù)，糾紛的處理；負(fù)責(zé)采購資料的歸口管理與備案工作；
負(fù)責(zé)向領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議匯報(bào)納入“三重一大”議事決策范圍的政府采購事項(xiàng)；
配合監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購項(xiàng)目實(shí)施情況及內(nèi)控情況的監(jiān)督檢查。
3.明確政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要職責(zé)。
政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)研，提出采購需求，擬定采購預(yù)算；
擬定采購文件；
參與招標(biāo)采購活動(dòng)；
擬定采購合同，報(bào)本單位合同歸口管理部門審核后，根據(jù)授權(quán)簽訂采購合同；
協(xié)調(diào)并監(jiān)督中標(biāo)供應(yīng)商履行合同；
申請(qǐng)并協(xié)調(diào)按合同約定支付采購資金；
組織或參與采購項(xiàng)目的驗(yàn)收；
負(fù)責(zé)采購項(xiàng)目的質(zhì)疑投訴答復(fù)文本的草擬，參與采購項(xiàng)目質(zhì)疑投訴、糾紛事項(xiàng)的處理。
（三）對(duì)政府采購業(yè)務(wù)權(quán)限進(jìn)行分級(jí)授權(quán)。
分級(jí)授權(quán)，是對(duì)涉及政府采購的各管理層級(jí)和各工作崗位，分事項(xiàng)的類別、重要性、工作量（數(shù)量）多少、金額大小等維度分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、授權(quán)對(duì)象、授權(quán)期限、授權(quán)與行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限，防止授權(quán)不當(dāng)、越權(quán)辦事。如某單位關(guān)于政府采購事項(xiàng)內(nèi)部分級(jí)授權(quán)的審批權(quán)限分3萬元以下、3萬元到10萬元、10萬元到20萬元、20萬元以上四個(gè)層級(jí)，由不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)審批，最高級(jí)別是單位領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議。
（四）合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)崗位，建立崗位責(zé)任制。
崗位的設(shè)置主要把握兩個(gè)原則：
一是牽制原則。確保每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩名或兩名以上工作人員處理，做到相互牽制，不相容崗位相互分離。分離應(yīng)體現(xiàn)在不兼容崗位之間，而不是所有崗位都要分離。如果受到人員編制的限制而無法完全實(shí)現(xiàn)不兼容崗位相互分離，可以結(jié)合本單位實(shí)際采取提高透明度、加強(qiáng)檢查監(jiān)督等方法替代進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。
二是效率原則。內(nèi)控的手段和辦法的應(yīng)用應(yīng)適度，內(nèi)控的實(shí)施是要耗費(fèi)人力成本和時(shí)間成本的，風(fēng)險(xiǎn)掌握在可控范圍內(nèi)即可，不可過度內(nèi)控，為了內(nèi)控而內(nèi)控，影響工作的開展和工作效率。
此外，應(yīng)以崗位說明書等書面形式明確崗位職責(zé)，提出對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的專業(yè)能力和職業(yè)道德要求，明確崗位職責(zé)、劃清職責(zé)邊界，崗位權(quán)限以及與其他崗位或外界的關(guān)系，各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并確保不相容崗位相互分離。對(duì)于審核崗，要明確內(nèi)部審核的各項(xiàng)要素、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限和工作要求，對(duì)照要求逐項(xiàng)把關(guān)，審核不通過的退回上一崗補(bǔ)充或糾正，實(shí)行辦理、審核、審定的內(nèi)部審核機(jī)制。還應(yīng)當(dāng)明確必要的協(xié)作、臨時(shí)AB角替崗的內(nèi)容和工作機(jī)制。
（五）對(duì)政府采購不相容崗位進(jìn)行分離設(shè)置。
政府采購事項(xiàng)申請(qǐng)的崗位應(yīng)當(dāng)與對(duì)采購事項(xiàng)進(jìn)行審核審批的崗位分離；
內(nèi)部審核審批的崗位與具體執(zhí)行采購業(yè)務(wù)的崗位分離；
業(yè)務(wù)執(zhí)行的崗位與采購信息記錄的崗位分離；
內(nèi)部監(jiān)督的崗位與采購業(yè)務(wù)審批崗位、與采購業(yè)務(wù)執(zhí)行崗位分離。
不相容崗位相互分離的控制方法要求合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，對(duì)確需分離的政府采購不相容崗位實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。
以下是12組政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分離的不相容崗位：
1.采購項(xiàng)目調(diào)研立項(xiàng)與審定相分離；
2.采購預(yù)算編制與審核相分離；
3.采購預(yù)算審批與執(zhí)行相分離；
4.采購需求提出與審核相分離；
5.采購方式申請(qǐng)與審定相分離；
6.采購文件編制與審核相分離；
7.采購活動(dòng)組織與質(zhì)疑投訴答復(fù)相分離；
8.采購合同擬訂與審核相分離；
9.采購合同簽訂與驗(yàn)收相分離；
10.采購合同執(zhí)行與驗(yàn)收相分離；
11.采購資金支付審批與支付執(zhí)行相分離；
12.監(jiān)督檢查與上述相關(guān)崗位均分離。
（六）實(shí)行政府采購相關(guān)崗位定期輪崗制度。
定期輪崗是內(nèi)控的四大措施之一，對(duì)政府采購經(jīng)辦崗、管理崗，通過明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責(zé)任追溯等要求，建立交流和定期輪崗制度，具體輪崗周期視崗位不同和單位情況而定，如3年、5年或8年定期輪崗。對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、編制所限而不具備輪崗條件的崗位，應(yīng)對(duì)該崗位和工作人員采取專項(xiàng)審計(jì)等措施控制風(fēng)險(xiǎn)。
二、業(yè)務(wù)層面政府采購內(nèi)控流程制度的制定和執(zhí)行
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在政府采購法律法規(guī)的原則框架下，結(jié)合單位實(shí)際，將制衡機(jī)制全方位融入權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)立，融入部門職責(zé)權(quán)限、崗位職責(zé)權(quán)限的設(shè)置，嵌入政府采購制度和業(yè)務(wù)流程的設(shè)計(jì)中。
（一）設(shè)計(jì)科學(xué)合理、清晰的政府采購流程是制定政府采購制度的前提。
其涉及內(nèi)控的政府采購流程主要有以下12項(xiàng)：
采購預(yù)算的編制及審批；采購需求的編報(bào)及審核；采購計(jì)劃的申請(qǐng)及審批；代理機(jī)構(gòu)的協(xié)助及確定；采購文件的擬定及審核；政府采購方式的申請(qǐng)及確定；采購方式變更的申請(qǐng)及審批；電子賣場(chǎng)采購項(xiàng)目的采購申請(qǐng)及審批；自行采購項(xiàng)目采購活動(dòng)的組織；采購合同的擬定及審核；采購項(xiàng)目履約驗(yàn)收與結(jié)算；供應(yīng)商質(zhì)疑的受理和答復(fù)，投訴的答復(fù)。
（二）在設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政府采購流程的基礎(chǔ)上，制定政府采購的內(nèi)部管理制度。
其架構(gòu)和主要內(nèi)容有27項(xiàng)：
確定制度的目的和依據(jù)；制度的適用范圍；執(zhí)行制度的原則和要求；執(zhí)行制度的主體及其各自的職責(zé)權(quán)限（決策機(jī)構(gòu)、歸口管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)）；政府采購關(guān)鍵崗位人員的職責(zé)權(quán)限，應(yīng)明確不相容崗位相分離；分級(jí)授權(quán)審核審批權(quán)限；政府采購范圍和限額標(biāo)準(zhǔn)；政府采購組織形式；政府采購方式；政府采購方式變更；進(jìn)口產(chǎn)品采購；政府采購項(xiàng)目立項(xiàng)；編制政府采購預(yù)算；編報(bào)政府采購預(yù)算執(zhí)行建議書；采購文件編制；電子賣場(chǎng)采購；委托代理機(jī)構(gòu)采購；小額零星項(xiàng)目自行組織政府采購活動(dòng)；政府購買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施；簽訂政府采購合同并公告；履行政府采購合同并結(jié)算采購資金；驗(yàn)收政府采購項(xiàng)目；保存政府采購檔案資料；政府采購質(zhì)疑和投訴答復(fù)；內(nèi)部監(jiān)督檢查（主體、客體、方式和內(nèi)容）；附則（解釋主體，實(shí)施時(shí)間）；附表（內(nèi)部審批表單）。
（三）設(shè)計(jì)科學(xué)合理的表單執(zhí)行政府采購的制度和流程。
表單是內(nèi)控的八大辦法之一，是直觀簡潔反映內(nèi)部控制管理申請(qǐng)及審批的事項(xiàng)、級(jí)別、權(quán)限、流程的載體。在日常政府采購內(nèi)控管理工作中，單位大多是以表單形式來執(zhí)行內(nèi)控制度和流程的。在制定政府采購制度中，應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)控管理實(shí)際，設(shè)計(jì)科學(xué)合理、適用的表單作為制度的附件，常用的政府采購內(nèi)部表單有以下15種：
政府采購項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)表（大額項(xiàng)目需報(bào)建議書）；政府采購項(xiàng)目預(yù)算申請(qǐng)表（附《政府采購項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)表》）；政府采購預(yù)算執(zhí)行建議書；代理機(jī)構(gòu)隨機(jī)抽取表；政府采購項(xiàng)目采購需求單；采購文件審核表；采購單位代表隨機(jī)抽取表；采購單位監(jiān)督人員隨機(jī)抽取表；開標(biāo)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督表（監(jiān)督人員填報(bào)）；合同審核表；采購項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及付款申請(qǐng)表；采購項(xiàng)目驗(yàn)收書；固定資產(chǎn)入庫/領(lǐng)用單；政府采購檔案交接表；項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)表。
三、保障措施
制定內(nèi)控體系的目的是為了執(zhí)行。做好執(zhí)行工作，應(yīng)在以下五個(gè)方面發(fā)力。
（一）提高思想認(rèn)識(shí)。內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)控工作小組以會(huì)議、文件、學(xué)習(xí)材料、培訓(xùn)、宣傳板報(bào)、釘釘、微信等多種方式組織開展政府采購內(nèi)控制度及流程規(guī)范的宣傳學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，也可以結(jié)合黨課、廉政教育課進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。
（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。全體職工應(yīng)在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，在內(nèi)控工作小組的組織下，認(rèn)真學(xué)習(xí)下發(fā)的內(nèi)控體系文件，增強(qiáng)貫徹執(zhí)行內(nèi)控體系的自覺性。
（三）將內(nèi)控體系貫徹落實(shí)到內(nèi)控管理工作中去。涉及政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)崗位的人員應(yīng)認(rèn)真履職，整改以往的不規(guī)范做法，將內(nèi)控制度及流程規(guī)范在政府采購各相關(guān)崗位和環(huán)節(jié)中予以執(zhí)行。
（四）以問題為導(dǎo)向進(jìn)行集中研討。內(nèi)控工作小組注意收集政府采購內(nèi)控實(shí)施情況，定期或不定期召開會(huì)議聽取大家的反映，發(fā)現(xiàn)新問題，研究解決對(duì)策。
（五）適時(shí)修訂更新政府采購內(nèi)控體系文件。按照財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)控體系建設(shè)和執(zhí)行的長效機(jī)制，一年至少開展一次內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作和內(nèi)控評(píng)價(jià)及監(jiān)督工作，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問題，研究防控風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行整改，并形成相應(yīng)的報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)法律法規(guī)、財(cái)政部門規(guī)范性文件、機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整，結(jié)合內(nèi)控評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問題，以及單位實(shí)際，適時(shí)修訂更新內(nèi)控體系，并在內(nèi)部管理工作中予以貫徹執(zhí)行。
在各級(jí)財(cái)政部門的要求和指導(dǎo)下，目前部分行政事業(yè)單位已建立了基本的政府采購內(nèi)部控制體系，但內(nèi)控體系的制度和流程還有待于完善，內(nèi)控體系的執(zhí)行更需要堅(jiān)實(shí)落地，內(nèi)控工作還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)，進(jìn)而強(qiáng)化制度的剛性約束，有效防范政府采購領(lǐng)域的舞弊和預(yù)防腐敗，提升政府采購活動(dòng)的組織管理水平和財(cái)政資金使用效益，提高政府采購的公信力。
